中华人民共和国建立后，共产党雄心勃勃地决定在中国建立一套完美的社会主义计划经济体制，作为其基础的财政制度，在全国实行统收统支体制;即地方组织的财政收入统一上缴中央，地方支出统一由中央拨付的高度集中的预算管理体制, 使中央可以在一穷二白的特殊情况下集中财力，兴办大型建设项目，统筹安排，并实现财政收支平衡，在社会主义建设事业中发挥了积极的作用。

 

80年代改革开放之后则开始实行“包干制”——某种意义上可以说与农村联产承包责任制、国企承包制一脉相承：“承包”是那时的改革主调。比如广东，依据与中央签订的财政大包干“契约”， 中央给广东很多优惠政策，就连关税都留给了广东，每年只向中央财政上交22.74 亿元，递增9%。

 

这种中央地方“分灶吃饭”的体制给予了地方政府投资权和财政收入处置权的扩大，同时还刺激了生产流通的地区封锁、地方保护主义，阻碍全国统一市场形成。 “羊毛大战”、“棉花大战”、“桑蚕大战”等此起彼伏。

 

在地方各种形式的财政大包干中，关于收支基数、上缴或补贴数额都是通过中央与地方一对一的谈判达成的，大有诸侯经济之势。中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。

 

由于中央财政收入严重不足，从80年代末到90年代初，共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事，每次总数大约都是二三十亿元。其实人们心里都清楚，名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”。

 

1993年，国家财政特别是中央财政全线吃紧：税收增幅小，开支却大幅增长。几乎所有的地方都在急呼缺钱：粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40％，而1993上半年为19.5％，差了将近一半；重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。而此时，需要由中央财政收入中支出的硬支出，一分也不能少，没有地方能挤出钱来。

从前财政部在困难时向银行借钱的法子现在也不灵了，因为当时分管银行的朱镕基严正宣布，财政再困难也不能到银行透支。当时已经到了不借钱连工资都发不出去的境地。

 

中央财政困难，收支明显有差额，只好大量发债，不然维持不下去，背着大量的债务，而且是加剧的趋势，越背越重。如果这种情况发展下去，到不了2000年就会垮台。

 

 

于是，中央十四届三中全会，分税制被正式写进《关于社会主义市场经济若干重大问题的决议》：承诺地方税收基数全部返还，中央与地方按照75：25的比例分享增长增值税，按照1：0.3系数返还办法激励地方增收。核心原则是“保地方利益，中央财政取之有度”。 分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，

1994年－2003年，10年间，财政收入从分税制改革前的5000多亿元增加到2万多亿， 分税制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，增强了中央政府的宏观调控能力，

 

分税制酝酿之初，一些地方对方案就发出了强烈的“反对”信号。一些发达省份不同意搞分税制，担心会严重削弱其自身的经济实力。而欠发达地区也提出异议，因为这些省份均为“烟酒财政”，长期靠“小烟”、“小酒”支撑，按照分税制的设计，消费税增量100％归中央。显而易见，这些地区是“吃亏”的。新疆则提出，作为贫困地区，他们希望增加增值税、消费税的分成比例。

 

但分税制既定，地方政府、尤其是省级政府只能在省内分税发挥灵活性。部分省、市财政也打着“加强宏观，中观调控”的旗号，纷纷采取不同手段，集中财力，形成了财权层层集中，事权纷纷下移的背反格局。这在很大程度上加剧了基层政府特别是县、乡两级政府的财政困难。

 

省级财政“二次”集中财力、市级财政“三级”集中财力，基层政府的财政困难进一步加剧，地方财政缺钱于是只能向当地企业和居民收费、摊派和集资。争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。这其中，尤以举债的规模最大，后果最为严重。

 

分税制渐渐显出它的力不从心，甚至是某些弊端。最纠结的莫过于地方与中央之间事权与财权的博弈……分税制还能持续多久？