2013年3月12日，美国国家情报主任詹姆斯•克莱伯(James Clapper)在美国参议院情报委员会举行的听证会上公布新版《美国情报界全球威胁评估报告》(Worldwide Threat Assessment of the USIntelligence Community，以下简称报告)。 报告以美国全球战略为出发点和落脚点，从全球和地区两个层面对美国面临的威胁与挑战进行评估。

　　一

　　与历年报告相比，新版报告明确将美国面临的安全威胁划分为全球和地区两个层面，这不仅有利于美国政府进一步认清自身面临的各层级安全威胁，也有助于美国情报界明确其在未来一段时间的优先关注方向和工作重点。

　　首先，报告分别从网络安全、恐怖主义和跨国有组织犯罪、大规模杀伤性武器扩散、反情报和太空反制，以及自然资源这六大领域对美国面临的全球威胁与挑战进行评估。

　　在网络安全领域，报告认为，美国正在经历一个大变革、大转型的时代，美国关键基础设施、国家经济、个人生活，甚至是对世界的基本认识都与数字技术和互联网紧密联系在一起。这种联系会引发有关网络威胁的两种“滞后”，即人们对数字安全和减缓潜在风险的理解滞后于网络攻击者对数字技术的应用能力，人们在拟定普遍可接受的网络行为准则方面所取得的进展滞后于相关国家通过网络途径实现战略目标的步伐。而网络空间普遍行为准则的缺失将大幅提升国家间出现误判的几率，进而导致冲突升级。对此，报告首次明确将美国面临的网络威胁界定为“网络攻击”和“网络间谍”两大类。

　　在恐怖主义和跨国有组织犯罪领域，随着全球“圣战”运动日趋分散化，美国面临的恐怖主义威胁正经历一个转折期，美本土及其海外利益仍面临恐怖主义威胁。报告指出，“基地”核心组织高层领导人在2012年的相继丧命加速了该组织的衰落，使其逐渐丧失对西方国家发动复杂和大规模袭击的能力，但该组织不会放弃对美本土发动袭击的最初宗旨;“基地”组织阿拉伯半岛分支仍将对美国本土发动攻击作为该机构跨国战略的重要组成部分，并持续修订针对西方世界目标的相关战术、技能和流程;反社会类型的个体极端暴力活动正成为现代化社会最突出、最严重、最难防范的犯罪形式。 统计显示，美欧等国本土暴力极端主义在2012年一年策划实施的恐怖袭击就不下十起。此外，本土暴力极端主义在实施袭击计划时还表现出对“简易爆炸装置”(IED)的持续关注和兴趣，并倾向于将美国国防部所属机构列为袭击目标。报告认为，中东地区主要国家内部的政治动荡为“基地”分支机构，以及与“基地”组织有类似意识形态的个人提供了袭击美国在当地利益的绝佳环境。2012年美国班加西使馆遇袭案，以及2013年初阿尔及利亚阿麦纳斯油田人质事件再次证明，一些零散、独立的恐怖分子在缺少“基地”分支机构领导人直接指挥的情况下完全有能力对美发动攻击。此外，跨国有组织犯罪会逐步削弱良性社会管理方式，阻碍经济竞争力并造成财产大量流失。值得注意的是，新版报告首次将环境犯罪列入跨国有组织犯罪的范畴， 认为围绕野生动物、木材和海洋资源进行的环境犯罪行为不仅会对人类的生存环境构成威胁，还会破坏全球重要国家的法制建设。

　　美国情报界一直严密关注相关国家研发和获取大规模杀伤性武器及其运载系统的行为。报告认为，仅有个别国家能够获取最危险技术的时代已经不复存在，在当今经济全球化的背景下，核生化原料及其相关技术具有的军民两用性，使具备一定科学经验的人员都可以接触并使用这些敏感原料和技术。传统国际条约和外交手段能够阻止大部分国家行为体获取核生化武器，但在阻止恐怖组织获取上述武器方面却收效甚微。此外，报告还对叙利亚制定的化学战计划感到担忧。

　　在反情报和太空反制领域，报告指出，国外情报机构、跨国犯罪集团和其他非国家行为体正将目标对准美国，希望能够通过传统间谍和技术手段获取美国的国家安全信息，削弱美国的经济和技术优势，甚至对美国国家政策进程施加潜移默化的影响。对此，美国情报界仍将应对国外情报威胁视为今后一段时期的优先任务。此外，报告认为，全球供应链中存在的漏洞也给予对手发动针对美国基础设施攻击的机会。在太空反制方面，随着未来十年具有破坏性的太空反制能力的发展，美国面临重大太空威胁的可能性将大幅提升。

　　在自然资源领域，伴随自然资源的日益短缺，围绕诸如食品、水源、矿藏和能源的竞争将使美国面临日益严峻的安全威胁。而许多对于美国全球利益至关重要的国家在紧张的自然资源局势面前显得十分脆弱。

　　其次，与往年一样，报告将世界分为七大地区，依次对美国在相关地区和国家面临的安全威胁进行阐述。在中东和北非地区，尽管以埃及、突尼斯、摩洛哥为代表的一些国家在民主法制领域取得进步，但大部分国家仍正在经受动乱、暴力和政治滑坡的考验。在中东地区，伊斯兰主义政党成为政治开放的最大受益方。在南亚地区，随着阿富汗“国际援助部队”(ISAF)逐渐将阿境内的安全指挥权移交至阿“国家安全部队”(ANSF)，阿富汗部分地区的安全局势仍很脆弱，阿富汗“国家安全部队”在2014年后仍需接受来自国际社会的援助。此外，塔利班仍具备向当地美国目标发动袭击的能力。巴基斯坦国内落后的税收系统和对国际援助的严重依赖使其难以实现经济的可持续增长。在印巴关系方面，尽管两国均释放出改善双边关系的愿望，但双方在诸如领土纠纷、恐怖主义等议题上的不信任依旧根深蒂固。尽管非洲部分地区和国家正处于稳步发展阶段，但大部分非洲国家在政治危机、民主倒退和自然灾害面前依旧十分脆弱，暴力、腐败、极端主义仍是今后美国在非洲面临的主要威胁。在东亚地区，中国在诸如伊朗、叙利亚、阿富汗等国际议题上与美国保持着“既竞争又合作”的关系。报告认为，中国在本地区的活动部分是出于对美国“亚太再平衡”战略的回应。在俄罗斯和欧亚大陆，报告认为，俄外交政策的重点是加强与前苏联加盟共和国的经济联系。导弹防御问题依然是横亘在美俄关系中的一大障碍，俄领导人仍将北约在欧洲部署导弹防御的计划看成是对其核心安全利益的威胁。在叙利亚问题上，俄致力于阻止旨在推翻阿萨德政权的外部军事干预行为。俄罗斯也不会改变对伊朗核计划的外交立场，坚持认为互信和给予伊朗适当回报是规劝伊朗与国际原子能机构合作的最佳方式。在中亚和高加索方向，格鲁吉亚新任总理伊万尼什维利的上台将为缓和俄格关系带来新希望。中亚国家由于尚未建立建设性伙伴关系而引发地区动荡的风险依然存在。拉美地区的发展出现了一些积极向好的趋势，拉美各国抵御全球金融危机的能力显著增强。值得注意的是，伊朗已将其势力伸进拉美和加勒比地区，试图以此降低其被国际社会孤立所带来的不利影响。另外，无论谁接替已故前总统查韦斯出任委内瑞拉总统，都将面对委国内不断恶化的商业环境和不断加剧的宏观经济失衡所带来的挑战。在持续两年的缓慢增长后，欧元区经济于2012年重新陷入衰退。欧元区危机不仅对美国，还会对整个世界经济产生重大影响。一些企业甚至已经为希腊、意大利等国可能退出欧元区做出预案。 尽管如此，报告仍然认为，考虑到欧盟领导人已经采取诸如巩固银行业和金融整合等措施，欧元区出现解体的可能不大。但由危机引起的防务预算削减，必定会在一定程度上削弱欧洲盟友支持北约和美国全球利益的能力。

　　二

　　与历年报告相比，新版报告主要呈现出以下两个特点：

　　第一，网络安全超越恐怖主义成为美国在非传统安全领域的重中之重，这在“9•11事件”后尚属首次。究其原因，首先是随着十年“反恐战争”的结束，以本•拉丹为首的“基地”组织核心领导层遭到重创，其已很难组织人力、物力和财力对以美国为代表的西方世界发动大规模有组织进攻，只能通过“零敲碎打”的方式对美国等西方国家目标进行报复性打击。这无疑使美国可以将更多精力转向其他新兴威胁领域。其次，伴随信息技术的飞速发展和互联网的普，针对美国的网络入侵行为愈发严重。美国面临的网络威胁主要体现在两个方面：一是对美国国家经济和安全构成危害。报告指出，近些年来，国外有关情报和安全机构大举入侵美国政府、业界、学术界和个人的计算机网络。报告发表后第二天，美国总统奥巴马在接受美国全国广播公司采访时抱怨网络间谍让美国损失数十亿美元并丢掉大批商业机密。 而在美国参议院军事委员会于2013年3月12日举行的听证会上，美国网络司令部司令基斯•亚历山大也高调宣布：“外国针对美国私营企业，尤其是银行系统的网络攻击日益严重。” 据《洛杉矶时报》报道，过去六个月，针对华尔街的网络攻击次数已超过140次。 此外，报告认为，以网络罪犯为代表的非国家行为体也对美国的经济利益构成威胁。网络罪犯通过日益猖獗的黑市交易出售可以侵入关键基础设施网络的工具。一些商业公司也在公开市场出售计算机入侵配套元件。二是对美国关键基础设施造成的风险正逐步上升。报告指出，从总体上看，现阶段技术经验的缺乏以及攻击本身所具有的复杂程度使得大多数网络行为体还不具备发动针对美国关键基础设施的网络攻击能力。因此，未来两三年内发生针对美国关键基础设施的重大网络攻击事件的可能性不大。特别是像俄罗斯和中国这样的“先进网络行为体”，在与美国爆发足以威胁国家核心利益的军事冲突之前，不太可能发动针对美国的致命网络攻击。然而，一些孤立国家或非国家行为体可能将发动复杂程度较低的网络攻击作为一种挑衅或报复方式，例如一些在技术上略显落后但动机活跃的行为体还是能够侵入一些具备核心功能但防护水平较低的美国网络。美国各界必须对上述行为予以重视。

　　为了应对网络攻击带来的威胁与挑战，美国采取了军事、立法与行政等一系列措施，其中又以军事措施的力度最为明显。早在2012年1月五角大楼发布名为《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》的新军事战略中，美军就将维护网络空间安全列为其重要任务之一。 在具体措施方面，美军一方面计划将网络司令部由目前约900人扩充到拥有近5000名军人和文职人员的规模， 另一方面将组建新型网络战团队，网络作战力量将由“单纯防御”转向“攻防兼备”。美国网络司令部司令亚历山大3月12日宣布，“美军正在组建40个网络战团队。在这40个团队中，有13个将被用于在国家受到重大网络攻击时进行反击。其中部分团队已经建成，开始集中应对‘最严重的威胁’。” 亚历山大还特意澄清：“美国的网络战团队不是防御性团队，而是进攻性团队。国防部将用它保卫国家。” 至此，美国将形成“三位一体”的网络攻防力量，分别是负责防御国家级威胁的“国家任务部队”、掌管网络运行控制的“战斗任务部队”和负责防范军队信息系统的“网络保卫部队”。

　　面对日益严峻的互联网安全形势，结合互联网本身所具有的互联互通性质，寻求与他国合作成为美国在互联网治理领域的唯一可行途径。然而，在现实中，美国与俄罗斯、中国等世界其他主要国家在互联网治理理念上存在差异，具体体现在治理模式和治理内容方面。报告指出，当前在互联网治理领域所采取的“ 多重利益攸关方模式”(multi-stakeholder)为政府、商业团体、学术界和市民社会提供了一个平台，有关各方可以借此就互联网组织和技术标准等问题展开讨论、凝聚共识。而一种“ 基于国家管理的模式”(state-managementmodel)会限制信息的跨界流通，也会为通过互联网展开对美情报侦察大开方便之门。除了理念上的分歧，美俄等国在互联网治理的侧重点上也有很大出入。美国倾向于将更多的注意力聚焦于“网络安全”，担心本国网络和相关系统的可靠性和整体性面临网络威胁的挑战，而包括俄罗斯在内的其他一些国家关注的重点是“网络影响力”，担心网络成为策划政治动乱的工具。上述差异势必对各国合作应对互联网威胁的效果产生影响。

　　第二，对伊朗国家整体形势的分析，特别是对伊朗核力量及其配套运载系统发展现状的定位更加客观和理性。报告判定，维护政权稳定仍是伊朗目前的首要政策目标，现阶段伊朗会力求避免与美国发生直接对抗。报告指出，伴随2012年相关制裁伊朗石油出口措施的出台，伊朗经济出现近20年来的首次萎缩。伊朗国家外汇储备进一步减少，14年来首次出现贸易赤字。与此同时，伊朗货币里亚尔对美元汇率在2013年初跌至新低，由2012年初的1：15000滑落至1：40000。在外交事务上，伊朗表现得更加武断，为了扩大在中东地区的影响力，伊朗充分利用阿拉伯世界动荡与混乱的局面，积极扶植代理人战争。利用美国从伊拉克和阿富汗撤退的空隙，伊朗持续强化与上述两国政府的经贸与政治联系，这样一方面可以打破以美国为首的西方世界对其进行的孤立和制裁，另一方面旨在填补美国留下的地区战略真空。但从总体上看，伊朗争做地区霸主的措施收效甚微，而一旦叙利亚现政权倒台，对伊朗来说将是其在该地区的重大战略损失。更为要紧的是，伊朗将于2013年6月举行总统大选，如何稳定国内局势、赢得选举成为现阶段伊执政当局首要考虑的问题。

　　伊朗核计划的进展情况是历年报告阐述的重点，新版报告也不例外。报告认为，伊朗发展核能力的根本宗旨是提升国家安全水平和地区影响力。在具体实施层面，伊朗已完全具备制造核武器所需的科学、技术和工业能力，其本身的政治意愿将决定伊朗核计划的最终走向。考虑到伊朗核政策受到“成本—收益”思维方式的影响，即伊朗最高领导人在作出实施核计划的决定之前，肯定会在一系列看似矛盾的目标之间进行权衡，这给予国际社会对伊朗核政策施加影响的机会。在配套武器运载系统方面，报告认为伊朗取得的进展使其核计划具有更强的现实操作性。另外，伊朗正不断增加弹道导弹的库存并对其导弹规模、射程和精度进行完善与提高，而伊朗在反舰巡航导弹和远程陆基巡航导弹研发能力上的提升更使人有理由相信，伊朗具备研发大型空间运载工具的手段和能力，并将最终选择弹道导弹作为其未来核武器的理想运载工具。

　　三

　　美国国家情报主任公布的年度《美国情报界全球威胁评估报告》，既是对过去一年美国面临威胁与挑战的回顾与总结，也是对今后一段时间美国情报界优先工作重点的把握与预判，因此一直以来备受关注。

　　总体上看，新版报告的出台主要有以下两层背景：第一，美国面临的外部威胁环境正在发生剧烈而深刻的变化。报告认为，美国当前面临的威胁比历史上任何时候都更加多样化，各种威胁间的互联互通性也更强。一些看似不相关联的局部事件很可能会在某一特定时间对美国的国家安全产生直接且深远的影响。在上述威胁环境下，情报融合与一体化建设的重要性和迫切性已变得不言而喻。因此，美国情报界不能放慢前进的脚步，必须持续促进各领域专家间的协调与合作，情报搜集与分析人员必须清楚现实威胁的变化与发展会带来怎样的国际影响与后果。第二，美国国内政治环境的调整与变化对报告的出台起到一定影响。一是美国于2013年三月初正式启动自动减支计划，计划削减的850亿美元中有一半来自国防预算，而与国防预算密切相关的情报预算也会受到影响。数据显示，2013年美国情报界预算总额维持在720亿美元的上限，削减幅度达到7%。 连美国国家情报总监詹姆斯•克莱伯也忍不住在参议院举行的听证会上抱怨：“自动减支迫使情报界减少其相关活动和机构职能，但减支计划却没有顾及此种行为可能会对情报活动产生的影响。” 由此可见，预算上的拮据将会影响美国情报界对威胁的判断，情报界不得不首先将大部分资金用于对美国威胁最大的领域。二是随着奥巴马总统第二任期的开始，奥巴马国家安全团队的调整也暂告一段落。美国国务卿、国防部长、中情局局长的职位均已易主。因此，无论是在内容的编排，还是侧重点的选择上，新版报告无疑会在一定程度上反映新任国家安全领导人的工作思路和模式。

　　新版报告延续历年报告的传统，对中国国力的发展，特别是中国军力的发展投以更多关注的目光。此外，美国还不忘对所谓的中国稀土“垄断”行为进行无端批评与指责。报告全篇共有28次提到“中国”，对中国的关注可见一斑。报告指出，中国正在进行一项长期且全面的军事现代化建设，目的是使中国军队赢得21世纪战争。报告对中国成批次派遣军舰到亚丁湾为过往商船护航的行为给予肯定。报告认为，中国军力建设的重点主要体现在三个方面：加强核威慑和战略打击能力、应对外部军事入侵和强化自身力量投送能力。中国首艘航空母舰“辽宁号”的服役标志着中国在发展与自身大国地位相称的军事能力方面取得显著进步。此外，中国正通过寻求与印度洋地区主要国家达成后勤支援协定的方式，加强在印度洋地区的存在。而在稀土问题上，美国妄称中国在全球稀土供应方面占据“垄断”地位，控制了全球95%的稀土矿开采和提炼，进而导致全球稀土价格在2011年中期达到峰值，以达到变相散播“中国威胁论”的效果。

　　对于诸如气候变化等事关全球生存与发展的议题，美国则往往采取避重就轻的原则，不愿直面问题、解决问题。这与奥巴马总统在2013年2月份国情咨文中所表现出的应对气候变化问题的决心和勇气形成强烈反差，不得不让国际社会怀疑美国在应对此问题上的诚意。总之，新版报告对威胁的评估均以美国利益作为评判准绳，很难做到真正意义上的客观、公正，美国国家安全仍面临众多变数和挑战。

（责编 玉表）