邓朱积累体制“地方政府公司化”过程及其后果

2018-8-3 22:04| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 23708| 评论: 0|原作者: 老田|来自: 红旗网

摘要: 中国特色的资本社会里，邓朱积累体制的形成和由此塑造的低成本积累条件，由合法空间和非法空间两部分构成，后者主要是由地方政府对政策和法律“零执行”来确立的。如果结合地方政府公司化趋势，去看待毒疫苗案子和黑工厂案子，会有不一样的启发。

四、朱镕基改革导致地方政府税源枯竭的后果：放任地方政府各种“零执行”选择

　　第三步塑造过程，对于地方政府公司化的形成，最具有根本性。朱镕基1993年财税信贷改革的后果，是彻底枯竭了地方政府的财源，逼迫其进行各种违法创新，由此决定性地塑造了地方政府独立于中央政府的利害关系结构。反过来，中央政府也选择性地默许地方政府部分解除自身承担的政策和法律监督执行责任，去转型为积极创造税源的所谓“有为政府”。

　　朱镕基为了避免各地方政府向银行转嫁投资失败后果进一步发展，开始实行银行信贷权力收归中央的改革，为此还重组了人民银行及其地方分支机构，主要的设计就是要信贷职能独立于地方党委的干预。同时实行分税制改革，国税地税分家，大数量税基税收归中央，这进一步恶化了地方财源。在朱氏改革之后，很短时间内，有60%以上农业县份财政收入不敷开支，发不足政府公务员和教师的工资。

　　此后，各大中城市也不得不开辟“诡道财源”——地方政府主动与地产商和银行合伙，炒高级差地租并通过房地产实现货币化然后瓜分之，据以创造“土地财政”这个新的地税基础。

　　三轮政府投资严重失败之后，极大地改变了地方官员的潜在利益结构，虽然政绩饥渴症还需要投资饥渴症来支持，但是，投资工厂及其老是失败不仅不能顺利实现官员们的个人利益，还是大量“政治麻烦”的源头。作为官场中间很有洞察力的一员，薄熙来首先敏锐地提出了“经营城市”理念，并在大连任职时期加以实践，最后上升为某种带有经验总结性的东西，刊载在党的第一喉舌《人民日报》上。薄熙来在接受该报记者访问时说的话，很有代表性值得抄在这里：

　　“做市长的，总希望自己的城市发达，能够在经济上宽裕一些，但首先遇到的难题往往是缺钱。那么钱从哪儿来?自然就想到办工厂，20年前也有一句话，叫作‘无工不富’嘛!在人脑子里，一提起国有资产，也首先想到国有企业，并往往把国资和国企等同起来。为了发展经济，过去很多城市都是一个路子，即争项目，找贷款，办工厂，通过兴办企业，出产品，上产值，拿利润，增税收，这样政府就有钱了。因此，不少同志在相当长的时间里只是热心于企业的事，如何把企业做大、做多，就成了市长们的心事，因为这样才能有钱，提高GDP，从而提升城市的地位。但事实上，由于市场竞争日趋激烈，各地重复建设项目众多，由政府新办的工业项目，往往面临诸多风险，搞不好，辛辛苦苦办起来的企业，不仅不能挣钱，还要背上债务包袱，赔进去的更多，然后得不再拿财政的钱即纳税人的钱去堵窟窿，就会造成恶性循环。”“那么发展城市急需的钱从何而来呢?我想，国企是国有资产，城市本身也是国有资产。政府挣钱，不仅可以通过征收企业的税收，也可以通过经营城市使财政增收。”“城市本身是国有资产，是值钱的，而且可以通过经营城市这份国有资产来挣钱。城市不仅值钱，还可以增值，而且这个过程并不是遥遥无期的事情。大连1992年全市的可支配财力是21亿元，其中可用于生产建设的资金只有8000多万，到1999年，大连可支配财力已发展到90亿元，可用于建设的资金近40%。”“据统计测算，大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍，而大连市建成区160多平方公里，土地整体增值的效益是显而易见的。据统计，大连市区拥有实物资产也由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元。所以，投资于环境建设是有账算的，城市增值的潜力是巨大的，经营城市可以带来丰厚的回报。”“(经营城市)我的体会是：一靠良好的环境，二靠吸引外资。环境加外资，就能发生化合反应，城市就能增值。所谓良好的环境，在我的脑子里，包括良好的基础设施，完善的城市功能，以及优美的自然环境，也就是说，要有比较完善的道路、机场、商场、酒店、写字楼、展览馆、医院、学校、文化和体育设施等，又要有鲜花、绿地和广场，以及比较完善的开放政策和法规。这种环境条件，是吸引内外资金的前提。而外来资金涌入，城市自然就增值，环境优势就转化为经济优势。”(《薄熙来谈如何经营城市这份国有资产》，《人民日报》2001年05月14日第五版)

　　在地方政府被刺激出高度的地方财政依靠“吃地租”积极性的同时，朱镕基还出台政策严管信贷风险，甚至要求信贷员对其贷出款项风险终生负责，在这里，朱镕基有一个假定——他似乎认为国企贷款坏账多，不是因为邓小平满足地方政府官员“投资饥渴症”引发重复投资和过度竞争的投资失误所致，而是源于信贷风险管控不足。此种想当然的诊断和开药方，结果是显著地改变了此后的信贷获取条件——有且只有具备合格抵押物的贷款需求才会得到优先满足，而唯一理想的抵押物就只有房地产，结果，这相当于是确立了信贷资金此后只能够向房地产倾斜的潜规则，后果是以立法形式强行把银行信贷资金绑上房地产三头同盟的战车。

　　此种改革，其后果是短期内就催生了由地方政府、银行和地产商组成的“房地产三头分利同盟”，后果我们都清楚——中央政府调控房地产十多年然后房价一路高涨。这是地方政府厉害关系，更高程度独立于中央管制的“改革深化”措施，也是这个改革措施必然会有的后果。时至今日，由朱镕基改革刺激出来的地方政府“吃地租”的想象力，今日更是发扬光大了，业已下达县城和乡镇，地产项目开始在全国农村遍地开花了。

　　在地方政府陷入财政困难的当口，朱镕基又三次大幅度提高公务员工资，导致地方政府财政收入与支出之间的差距扩大，进一步刺激或者激励了各地招商引资的热情，哪怕是为了公务员队伍工资的足额发放，也不得不尔。各地方政府也竞相出台竞争性的优惠政策去吸引资本落地，因为地方政府没有立法权和独立的政策制订权力，所以，这些承诺的优惠政策往往是与地方政府身负的政策和法律执行权力相关的，通过选择性执行或者不执行政策法律，去违法降低资本积累的成本以此去吸引资本，这就把地方政府官员群体的个人职业利益，紧密地绑定在招商引资的战车上了。