美国金融制度变迁的政治因素

三、美国政府：金融制度变迁的主导者

按照《美国宪法》的规定，联邦政府是不应介入具体经济事务的。但从美国金融业的发展来看，联邦政府一直试图进入金融领域，联邦主义者坚持中央政府要对国家的经济和金融事业有一定的发言权，不能对私人和商业力量自由无序的发展听之任之，要对其进行严格的约束和规制。因此，美国政府是金融制度变迁中的强制性因素，特别是在国家银行制度和监管制度的演进发展中更是如此。

首先，联邦政府是金融制度变迁的主体。基于独立战争的政治和经济形势，美国早期政府建立了国家金融制度，成为金融制度的主要供给者，从而奠定了美国金融业发展的基础。

一是为1775年爆发的独立战争融资，由“大陆会议”发行“大陆币”来支付，到1790 年，先后共发行了2.416亿美元的纸币，这就是后来美国最早的信用纸币，也是最早的美元。

二是通过借债解决军费问题。在1776至1782年，共借了约6360万美元的内债，以及780万美元的外债(1780至1783年，其中640万美元来自法国)，[19]这就是美国最早的国债。

三是建立国家银行制度，以扩大中央政府的金融权力。1781年，“大陆会议”授权罗伯特·莫里斯于1782年创建了美国最早的、由私人拥有的国家银行——北美银行。1783年开始，国会允许美国人用该银行发行的银行券缴纳税收，其实际上充当了美国最早的中央银行。

不过处于“临时”状态的美国政府，权力有限，国家层面的金融制度经常受到地方州政府和私人银行家势力的挑战。如发行货币和借债的办法都被各州所模仿。各州也竞相印发钞票，同时滥发债券，加剧了通货膨胀的压力，“大陆币”最终一文不值，等同废纸。北美银行的建立同样遭到了地方私人银行家的激烈反对，“大陆会议”的营业授权很快就终止，1787年，北美银行获得宾夕法尼亚州的特许状，改为州立银行继续营业。[20]而各州纷纷授权成立由州政府颁发执照的银行，如1784年成立的麻州银行。还有一些富有个人无需任何政府授权也设立了银行机构，如1784年成立的纽约银行。

国家独立是政治精英的理想，为此可以设计一些融资制度；而对于各州来说，国家独立只是一种公共产品，缺乏积极参与的动力，只想在其中享受“免费搭车”的好处。美国联邦政府为了解决地方主义无序扩张问题，曾于1779年9月要求各州停止发行纸币。1780年，开始向各州摊派和征税，临时政府的收入由税收解决，由此建立全国税收制度，并号召成立全国货币联盟，进而取消全国各州货币发行权。但是各州对于中央政府的税收是自愿认购的，制度上也是不能强求的。无奈之下，“大陆会议”只好直接没收与英国有联系的私人财产，并向各州强制征税，由此又造成了中央和地方政府的矛盾和冲突。

1783年9月，独立战争以英美签订《巴黎条约》而结束。但战争融资问题并没有随着战争结束而解决。背负巨额债务的美国政府，既不能征税，也没有从公共土地销售中获得多少收入，又没有很高的政府信誉发行国债，更没有国家银行的帮助，财政状况极其窘迫，并且情况继续恶化。直到1789年美国联邦政府建立后，情况才有较大改观。在联邦制下，美国联邦政府可以按照国家利益的最高原则设计金融制度。

如在汉密尔顿主导美国财政和经济制度建设的16年间，联邦政府就确立了国家的债务偿付能力和政治主权，在提供国债偿付基金、承担州政府债务、建立第一美国银行，以及确立发展制造业和开展工业化方面设计出独特的操作机制，成就斐然。[21]特别是1791年成立的第一美国银行，是联邦政府在汉密尔顿的精心构建下成立的全国性金融机构，对被称为“黑暗时期”的美国经济来说具有重要的影响力，为财政部实施各项经济和金融政策提供了组织基础。[22]

1811年第一美国银行被迫停业后，1812年，英美之间再次爆发大规模战争，美国联邦政府再次面临巨额战争融资问题。美国政府的唯一融资渠道就是借债。没有央行机构的帮助，政府的融资过程困难重重，联邦政府只好依靠如雅各布·阿斯特、戴维·帕里什和斯蒂芬·吉拉德等几个金融家承销美国国债。[23]

1812年英美战争之后，处于领导地位的麦迪逊及其追随者，大多是民主共和党人，但同时也是国家主义者，面对着国内混乱的货币流通、自由发展的银行业和铸币暂停兑付的局面，不得不做出了一个迟到的政策改变：同意仿照第一美国银行模式再次建立一家新的国家银行。

1814年1月，美国政府开始考虑金融家们提出的重新恢复国家银行的建议。但在国家银行设立问题上，支持者和反对者一直辩论不休。促成国家银行计划的是1814年夏季美国所面临的严峻经济和军事形势，杰斐逊总统不得不改变他历来反对设立国家银行制度的主张。1814年10月，杰斐逊任命达拉斯为财政部长，酝酿和筹办新的国家银行。1816年4月，国会通过了建立国家银行的法律授权。

1817年，第二美国银行正式营业，但同样只有20年联邦政府的特许经营权。银行总部设在费城，资本金为3500万美元，政府持有20%的股份，其余4000名投资者拥有其80%的股份(其中包括1000名欧洲人)，大量股票是由几百个富裕的美国人拥有的。

在第二美国银行的筹建和运行过程中，社会各界的质疑和反对声从未停息。1819年的金融危机使人们进一步怀疑纸币的效力，以及国家银行体系所代表的集团利益，最后在“银行战争”中，于1836年被迫停止营业。

其实美国联邦政府建立的第二美国银行(1816—1836年)，在经营期间并没有滥发银行券，当时货币供给的波动主要是南部和西部地区对于货币的投资和资本需求不断增加造成的。第二美国银行发行的钞票虽然不能完全可兑换为金属铸币，且还有轻微的贬值，但却是全国范围流通的，比州立银行发行的纸币信用要好很多。[24]因此，第一和第二美国银行的创建和运营，提供了经济大国应具有强大中央银行的范例，在全国各地设置分支机构的中央银行可能是最适应当时美国需要的金融机构。[25]

根据1863年通过的《国家银行法》及其修正案，联邦政府创建了一套完全不同于州银行的国家银行体系。其特点是由国会授权，联邦政府颁发营业执照，私人拥有，营业期限是长期的。

内战结束至20世纪初期，美国联邦政府的权力开始稳步扩张，如享有州际贸易管理权，以及在企业管制、税收和金融等领域的管辖权。1907年金融危机之后，再次引发了美国联邦政府关于建立国家银行的讨论，以及对金融市场的调查。结果导致了美联储的酝酿和创建，表明美国联邦政府不再依靠私人投资银行家来处理金融危机了。到第一次世界大战爆发前，美国政府的权威得到了加强。

其次，各州地方政府是金融制度变迁中不可忽视的力量。在金融发展和制度变迁问题上，始终存在着国家主义与地方主义的利益冲突，美国政府对于金融制度的供给，并没有得到各既得利益集团的认可。1836年美国联邦政府被迫退出金融领域后，同时也把对银行业的监管权力留给了各州政府。

最能代表地方主义利益的就是自由银行制度的发展和扩张。1850年时，大多数州都实行了自由银行制度。从1836年至1860年，州和私人银行从1836年的713家，增加到1863年的1 532家，[26]其中纽约地区的银行势力相对较大。1812年，纽约州立银行有19家，其中包括1812年创立的纽约城市银行(即后来的花旗银行)，其发行的银行券可以作为全国流通钞票的替代物。当然也有不少自由银行设立在偏远地区，没有任何资本金，被称为“野猫”银行，银行的破产倒闭及银行券不能兑付是常事。除了这一瑕疵之外，自由银行制度在有效配置金融资源和私人监管方面也提供了典型案例。[27]

南卡罗莱纳州的情况提供了地方政府影响金融制度发展的例子。该州国会议员约翰·卡尔霍恩本来是支持第二美国银行的，南卡罗莱纳州支持第二美国银行，是因为该州是第二美国银行在国内的第二大股东，该银行有利于种植园主、商人和政治人物的利益。另一原因是该州愿意支持“仁慈的经济国家主义”，认可首席大法官约翰·马歇尔关于国家必须符合宪法的原则，以及任何州无权对国家银行在各州分支机构征税的观点。

1819年金融危机后，许多州批评第二美国银行，认为该银行的经营不善是金融危机的重要因素，南卡罗莱纳州议会的态度逐步发生了改变。1821年，立法机构一致同意投票通过一个议案，支持用合宪性和国家银行的权力来解释第二美国银行问题，反对狭义解释宪法的观点，总的来说，该州政府还是持国家主义，而不是地区主义的立场。

1828年杰克逊和卡尔霍恩分别当选总统和副总统时，南卡罗莱纳州的政治立场发生了迅速转变，转而认同杰斐逊倡导的州权主义，主张采取严格宪法解释的立场，地方主义抬头，并在“银行战争”中起到了推波助澜的作用。

最后，联邦政府和地方势力在金融制度变迁中存在利益冲突。在美国金融发展中，政治精英一直坚持国家主义和联邦主义立场，主张在法律框架之下扩展中央政府的金融权力，试图主导银行业的发展，但始终没有能够战胜地方主义的强大势力。其根本原因在于美国国家建立的特殊性，即先有州府，后有联邦政府，美国联邦政府与州政府的权力都来源于宪法，两者之间没有隶属关系，只能形成竞争关系，因此，在权力和利益的竞争中，联邦政府的宪法权威不足以主导美国金融制度的供给，强制性的制度变迁路径被修正，诱致性的制度变迁成为另一种选择，国家主义不得不让位于地方主义。

1836年至1860年，各级政府、私人银行家、企业家，以及不同地区利益集团主导的势力走上了历史舞台。他们从各自的需要和实际情况出发，对金融业进行各种创新，各种替代的金融制度纷纷登场，如独立财政制度、自由银行制度，以及新格兰地区的自律性私人银行清算制度——萨福克体系等。

虽然在早期金融发展中地方主义势力相对强大，但美国联邦政府从没有放弃过建立强大政府和集权化金融业的政治理想。联邦政府希望通过法律和经济手段严格约束和规制金融业的发展，但遭到了金融家和其他不同利益集团的反对和抵制。私人金融家需要的是由其掌控的“小政府，大金融”，因此，民主自由、公平竞争的理念和价值观很难运用到金融业的发展之中，政治市场与金融市场遵循着不同的发展规律。

在与私人金融家势力博弈的过程中，实际上美国联邦政府从未完全驾驭金融业，根本原因就在于其联邦制的政治安排。美国金融业的发展沿着地方政府和联邦政府的支持和规制而展开，往往形成二元式结构，美国金融制度的变迁实际上是政府与市场博弈的过程和结果。美国政府不仅是金融制度的建立者、受益者，也是金融制度变迁的推动力量。