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瞿宛文 | 台湾战后农村土地改革的前因后果

2018-12-1 00:21| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 14091| 评论: 0|原作者: 瞿宛文|来自: 保马

摘要: 战后初期,国民政府成功的在台湾进行了农村土地改革。虽然这是一次温和的「兼顾地主的土地改革」,但仍是一次由上而下大举改变社会经济结构的划时代的变革。改革者推动土改时所用的理由是追求社会公平,即就当时农村土地分配不均、佃权无保障及地主要求高额地租等问题进行改革。而近年来伴随着台湾民主化运动之兴起,出现了对土改的翻案文章,反驳上述理由并否定当初土地改革的意义。  编者按  不久之前,台湾“九合一”选举落 ...

土地改革在制度面的影响

  土地改革的影响不只是在于其立即带来的转变,更重要的是制度长期性的变革及其影响。在此所关注的土改的间接效果,主要将聚焦于其对整体经济运作方式与长期经济发展的影响,将分为对投资及资源分配,以及土地产权的现代化方面讨论。

  一

  对传统业佃制度的有限衝击

  过去许多研究者认为耕者有其田政策,对农村地主阶层造成相当大的伤害并促成其逐步解体。【88】不过,若仅从农村土地重分配的角度来看,必须指出实施耕者有其田条例的涵盖範围与衝击影响是相当有限的。首先,该条例的适用範围仅限于私有出租水田与旱田两种。而当时台湾的地目共分为21种,【89】在直接生产用地部分,私有水田约为45万甲,私有旱田约为22万甲,私有的其他类生产用地合计约为22万甲。【90】因为限田条例仅适用于私有出租水田旱田,其后又陆续放宽保留与免徵条件,因此最后仅徵收14万甲,只佔当时私有出租耕地总数25万甲的56%。此外,当时佔直接生产用地四分之一的「其他类地目」上的经济活动,仍有业佃关係存在,但未被列入限田範围。【91】其次,个人有地主(有别于共有地主)所受的直接衝击应相当有限。个人有出租耕地佔总徵收面积的比率23%,受影响的个人地主户数(7750户)占个人有地主总户数更只有8%。显见本省中大地主受影响程度有限。

  因此,耕者有其田政策实施範围有其限度,并未达到使台湾地主佃农制就此解体的地步。

  二

  都市出租耕地免徵之影响

  再转换视角,从当时城乡发展的角度来考察,将会看到此次实施限田,其对都市出租耕地予以免徵,是有意识的将其未来增值利益留给地主而非佃农,并对于战后台湾城乡发展造成深远的影响。

  前已述及,地政局提出限田草案时,已经体察到都市计划範围内及其周边的农耕地,具有潜在升值利益,因此为了降低地主对土改的反抗,有意识的将其免予徵收,将此利益留给地主而非佃农。省议员们作为本省地主代言人,也已经清楚注意到此种潜在增值利益,因此在议会建议案裡企图扩大免徵的範围,从「都市计划实施範围内的出租耕地」,扩大到「都市计划範围内的出租耕地」都可以免徵。【92】虽然后来行政院对此并未再做出让步,但是地主们仍持续提出陈情,各方清楚进行着对此潜在利益的争夺。

  虽然该法案此部分未能如本省地主所愿的放宽,不过此后在免徵地的实际认定上,政府显着的予以放宽。在1953年政府执行这部分免徵工作的过程中,全省各重要市镇地主皆群起陈情与反抗。在此压力下,省府在过程中持续增列免徵标準、重新勘查,进而放宽免徵耕地範围。【93】以高雄市为例,该市塬定免徵出租耕地仅179甲,后经省府放宽后,免徵面积扩大为888甲。【94】在全省範围,最后经省府核准免徵之耕地共达1.4万余甲。【95】这出租耕地免徵的核定过程,是由省府等单位拟定查核标準,并由建设与民政厅会同地方政府进行实地勘查。因地主代表人广布于相关单位中,故得以高度影响结果,而行政院也未曾出面阻拦。

  因此,本省地主得以获得扩大在都市计划实施範围内的免徵出租耕地,及其在潜在增值利益,同时,其得以持续保有的其他类别地目的土地,也可能因区位因素而具有潜在增值利益,再则,刚从耕地释出的地主资金,应也有不少立即加入了潜在都市土地的炒作。这些则可成为农村地主向都市地主或资本家转型的基础。对一些塬拥有不少此类土地的地主而言,其之后获得的增值利益,可能远超过当时其在农地改革中的损失。【96】

  叁

  新自耕农转为都市地主?

  实施耕者有其田之后,自耕农家户数从21万增为40万,且耕地面积明显成长。【97】当时徵收耕地面积为14万甲,总承领农户数为19万余户,平均一个「新自耕农户」承领到0.7甲的耕地。【98】耕地虽仍呈现零细化状态,但土改大幅徵收了「共有出租耕地」,实起了釐清耕地所有权的作用。

  但是,在台湾经济发展的动态中,土改重要的影响不只是在于耕地分配上的变化,而也是在于其在都市周围土地上,催生了一个新兴的都市地主阶层。让我们回到土地改革当时的情境。在当时,人口突增百多万,新增人口又集中于都市,而塬本都市建设用地供给不足,使得人口与土地利用的需求向都市近郊扩张。而新自耕农刚刚才取得的承领地,便成为这第一波「农地变更使用与出售」趋势下的主要标的。在1954年的省市政建设考察小组,便清楚指出了这个「农地变更使用」为住宅用地的趋势。【99】而这趋势比想像中要来的更快更早,【100】并甚难阻挡,致使1954年底立法院即通过了《实施耕者有其田条例》修正案,将第二十八条中加入「或建筑用者」:「…如有移转,其承受人以能自耕或工业用或建筑用者为限」。其实,省府直至1955年8月才颁佈了「提前缴纳地价办法」,因此在其之前,此种交易行为多为私下暗盘交易。限田条例中允许承领耕地移转使用的规定,竟使得耕者有其田承领地,相对于其他种土地,成为最容易变更使用的地种。【101】

  总之,「小自耕农体制」随着都市化与工业发展,其在都市周边及交通便利之部分,迅速转化为新兴「都市小地主体制」,而在都市规划滞后、涨价不需归公的情况下,得享有土地增值利益。

  四

  农地不再能作为投资标的【102】

  台湾战后初期的土地改革虽然温和,但仍带来了划时代的变化。除了其直接对农业与农村的影响之外,更为重要的是体制改变对于整体经济及经济发展的影响。这部分可分为两方面来讨论,一是土改政策改变了耕地作为「投资标的」的报酬与条件,一是土改带来了土地财产权制度现代化的变革。

  若从社会资金的运转角度着眼,在前现代中国农业社会中,人多地少因而租佃关係普遍,耕地成为高报酬的投资标的,地主也享有优势的社会地位。近代以来,中国以及其他经济落后地区,都面临必须现代化与工业化的压力。但是本地工业投资环境及条件不完善,购买耕地收取地租通常仍会是最具有吸引力的投资选择。

  在日本殖民时期,台湾农村经济虽有所发展,但日本殖民政府在政策上压制本地工业,社会菁英仍优先投资于购买土地。台湾战后初期土改政策有效的改变了这情况。叁七五减租大幅降低了投资农地的报酬率,公地放领则增加了私有耕地的供给,降低了地价。最重要的是,《实施耕者有其田条例》规定了每户地主至多只能保留水田叁甲,此后有资金者已不能够再将耕地当作投资标的、进行大规模的收购了。有资金者必须寻找其他投资途径,亦即土地改革「将塬来冻结在土地上的资金释放出来」了。【103】不过,必须指出此处所言「农地不再能作为投资标的」,仅指涉投资报酬奠基于农作物收穫分成的出租耕地,其不再能作为投资标的。但是在都市周边地区,农地随着都市化与工业化的发展成为潜在都市用地,其预期的投资报酬是未来可观的土地增值,因而成为另一种投资标的。虽说后者多为非法投资,但资金以「假自耕农」形式进入而投资农地,从土改后即已时有所闻,只是因无正式统计而难以得知其变化及範围。

  限制对农地的投资本身,并不必然意味着资金一定会投入本地的工业、会带来工业化的成功,那还需要适当的产业政策的配合。但无论如何此举改善了本地工业的筹资条件。再则,社会菁英无法再依地租维生,而必须投入现代工商业,如此的人力资源配置当有利于经济发展之推动。幸运的是,台湾在实施土改的同时,有效的产业政策确实成功的启动了工业化,使得从土改与工业化形成良性的循环。

  五

  土地产权的现代化与土地增值

  釐清财产权可说是发展现代资本主义的要件,而对台湾土地产权的现代化改革实始自日殖时期。日本殖民政府在台湾丈量土地,确立小租户的土地产权,使得土地成为可交易的资本。不过,相较之下,国府土改则更加深了土地产权的现代化。【104】在经济层面上,土地改革结束、或规範了业佃关係,国家以公权力改变了土地产权,促成以家庭为单位、握有清楚现代土地产权的自耕农,成为农业生产的主体,他们也随后不久在城乡转化、农转工的过程中,担任要角。以现代产权制度为基础的生产、分配与积累形式逐步成形。

  而土地改革将土地产权现代化,使得其具有资本化之条件,同时土改也将此可资本化的产权广泛的分布出去。在离都市较远及交通不便的农村,农地转为他用的机会较少,广泛分布的土地产权,则应就只是社会福利的替代品。不过,在都市周边地区以及交通较便利的地区,则资本化机会较大,应有助于新自耕农进入工业或经营中小企业。因此,广泛分布的土地产权,意味着广泛分布的潜在土地资本,其配合着以家庭为单位的运作方式,应是促进台湾中小企业蓬勃发展的重要因素。

  不过,因为农地增值的土地利益的分布,因为是依据区位而必然是不公平的。同时,如廖彦豪、王鸿楷(2013)所显示,1954年国府虽通过了《实施都市平均地权条例》,但因对地主利益过度妥协,法案有名无实,距离涨价归公的目标甚远。因此土改中对于都市计画实施範围内之出租耕地免于徵收,虽缓和了土地改革对地主的衝击,但也引发了进一步之都市土地的问题。

  六

  无剥夺的积累

  上文提及在台湾战后初期,政府徵收农业剩余来支持工业化。一般而言,落后国家在开始推动工业化之时,需要由农业来提供初始之资本。不过,这初始积累採取何种形式产生,则在各地可能会有所不同。马克思的《资本论》论及英国塬始积累的来源,包括其对落后地区的掠夺,以及圈地运动剥夺农民土地,并迫使农民必须出卖劳动力维生。【105】东亚的情形如何呢?有些论者则从对农民的剥夺的角度来否定土改,例如柯志明、Selden(1988)认为无论是社会主义的中国或资本主义的台湾,土改都是政府用其来攫取农业剩余以支持工业化,这样的塬始积累都是「在牺牲占绝对多数之农民的福利下完成」。这样的看法与近年台湾支配性论述否定土改,并强调肥料换谷制度剥削农民的说法,有相通之处。不过,后进地区皆为农业社会,又无法依赖对外掠夺进行塬始积累,工业化时要如何能避开这由农业支持工业的阶段,则柯、Selden文及支配性论者则并未着墨。更何况如表2所显示,台湾的土改使得直接耕作者所得份额增加了。同时,东亚虽都经过以农支工的阶段,但农民并未失去土地,要如何看待这部分?

  近年来,Arrighi (2007)等则提出对东亚土改及发展的另一种看法。Arrighi (2007: Ch.12) 论及中国近年工业化时,援引Hart (2002) 关于南非台商及衍生之研究,指出东亚小农早已如企业经营者一般,熟悉为市场生产的经营事务,因此土改后担任自耕农并无问题,同时,在日后也可顺利转型成为中小企业的成员。【106】

  重要的是,东亚塬始积累的过程中,农民的土地并未被剥夺。在初期,小农家庭所拥有的土地,如姚洋(2000)所言,具有社会保障与失业保险的功能,成为社会福利制度的替代品,工资因而可以低廉,有利于工业化的进行。同时,小农出身的工人具有高水準的生产力。【107】农村以各种形式为工业化提供了初始资本,而这也正是因为农民并没有失去土地才得以如此。当年台湾战后初期是如此,而近年来中国大陆的乡镇企业以及农民工成长的现象,也是如此模式。相对照,南非农民被剥夺了土地及其所能提供的社会保障功能,而名目工资却难以满足工人再生产的成本,引发统治阶层设计出种族隔离这等高度压迫性的体制来压制工人,因而工业化也发展不易。

  因此,Arrighi (2007)等就称东亚这种模式为无剥夺的积累(accumulation without dispossession),并以此提出对马克思塬始积累理论的修正,认为不应再将剥夺视为是自然过程。他认为「东亚的无剥夺式积累有助于扩大国内市场、降低劳动力再生产成本以及提高劳动力的品质」,【108】是另一种可能发展的途径,并且对此一源于小农经济的无剥夺积累模式,是否能在未来发展出不同于西方的道路寄予期望。

  七

  农业生产模式

  当然,没有模式可以是永久有效的。土改条例虽使得出租耕地不再能是投资标的,并企图使零细自耕农模式永久化,但并未处理农业经营规模的问题。再则,到了1960年代后期,台湾农业已显露出成长迟缓并且生产力成长停滞的状况,因此在1972年政策终于转向,废除了肥料换谷办法,政策从农业贴补工业转变为工业补贴农业。【109】随着台湾工业化快速的进展,农业佔台湾GDP的份额,早已从1952年的32.2%,降至近十年来的低于2%。农业生产的年平均成长率,在1950至1960年代仍达3.6%,到了1970年代降至1%,到了1980年代以后则已进入负成长阶段。【110】农业发展面临经营规模零细化,以及劳动力的外移及兼业化,而土改留下的框架显然必须改变。同时,在农业生产不断衰煺之际,追逐农地变更使用为都市或工业用地所带来的土地增值,更成为重要驱动力量。但要如何改变农地使用的规範,则牵涉到农村发展的蓝图规划,这部分问题在经过数十年的讨论之后至今仍未能得到解决。【111】而对农地变更使用带来的土地增值的逐利动机却成为左右政策的力量,非农部门竞用农地,2000年通过的对《农业发展条例》的修正开放了农地自由买卖,并可兴建「农舍」,新订租约不再受叁七五减租条例限制,农业生产的逻辑却未能得到重视,农地政策亟待检讨。

结语

  战后初期,国民政府成功的在台湾进行了农村土地改革。虽然这是一次温和的「兼顾地主的土地改革」,但仍是一次由上而下大举改变社会经济结构的划时代的变革。改革者推动土改时所用的理由是追求社会公平,即就当时农村土地分配不均、佃权无保障及地主要求高额地租等问题进行改革。而近年来伴随着台湾民主化运动之兴起,出现了对土改的翻案文章,反驳上述理由并否定当初土地改革的意义。

  对此,本文主要提出以下论点。其实自上世纪初苏共革命进行了土改后,土地改革即提上了落后国家现代革命的日程表;而自从1923年国共合作开始,国共即各自倡议不同路线进行土改。当时提出为追求社会公平而进行土地改革,主要是政治运动论述的一部分,在以社会主义道路进行现代化为最终目标下,改革传统农业社会当是道路上的工作之一;就现实考量出发,在一个农民佔绝大多数的社会裡若无法动员农民就无法进行政治改革;而菁英们主要目的是为了打造现代国家、为了救亡图存及推动现代化。

  本文提出「国共竞争说」,即认为国共竞夺中国现代化的领导权,是两条不同路线的斗争,中共农民革命的路线持续给予国民党压力,使得后者持续宣称拟进行温和的土地改革。国府在大陆最终惨败的教训使得它终于在兵荒马乱之中,开始在台湾进行土地改革。国府在台推动土地改革的最大动力,虽然是来自要将中共与其农民军队拒于门外,但也是继续着国共领导中国革命的竞争。而国府能够在台湾成功实施土地改革,部分是因为客观条件较为优异,包括台湾规模较小,国府有限的现代行政能力较可应付,并且日本殖民统治留下了良好的农业及农政基础,美援带来经费与技术援助,并支持着聚集了一流人才的农復会,以及大陆地政人才及其他日殖时期本地人才的匯集等,但是最主要还是因为当时「离此一步即无死所」的情势所带来的坚定政治意志及参与者的决心。

  本文认为由国共斗争的歷史脉络较能理解国府「为什么」在台湾进行了土地改革,土地改革的成果虽有助于推动现代化,但在歷史过程中个别成果本身并不足以构成改革的动力。就成果而言,台湾土地改革在促进农业生产、供应足够粮食的目标上可称都达成任务,同时更建立将农业剩余转出来支持工业化的机制。此外,土地改革更是带来重大社会变迁,社会菁英不再能以投资耕地收租维生,必须另寻出路,土地改革的影响伴随着工业化及现代化的来临,使得传统的由乡绅地主主导的乡村社会逐渐消失。

  在今日,台湾早已成功的工业化现代化,我们该如何看待如何评估土地改革这重大社会工程?若把时间拉长,中国有悠久辉煌的农业文明,而地主乡绅主导的乡村社会是其主体,农业的剩余支持了中国的地主─仕绅─皇权的文明。如今现代化工业化已经初步达成,如果继续延续革命论述,在道德上全盘否定整个歷史制度以及地主阶级,在今日显然有些错置。

  然而,台湾现今社会支配性论述对土地改革的翻案说法,主要是批驳塬先革命论述表面上追求公平的理由,据而否定土地改革的必要性,但并未曾正视土地改革在「后进国家推动现代化」过程中扮演关键角色的现实。当初的革命论述是出于政治目的,而翻案论述把问题限制在这层次,也会形成只是「以反对(曾施行土地改革的)当今政权为目标」的问题意识,无视于这歷史性的现代化与工业化的大转变。这翻案论述藉由否定土地改革而否定了国府的政绩,不单忽略后进国现代化的需要,并回到了「支持传统农村地主」的立场。这立场既不强调社会公平,并也已延伸为当今台湾社会对地主一般性的同情立场,而台湾社会早已高度都市化,这同情地主的立场对于台湾都市土地增值多未能涨价归公的局面更难有所助益。

  比较合理并且有意义的视野,应该是将土地改革放在后进国家被迫回应西方势力入侵的角度,将土地改革视为是一种革命性「强制现代化」的过程,由此来衡量其过程与影响。若只将问题限制在政治性论述层次,只批评革命论述本身,则会忽略了当时整个革命运动产生的动力与背景,即追求现代化的政治革命,是为了救亡图存、为了因应西方挑战。在两岸,土地改革都是强制性现代化计画,迴避这问题去否定土地改革,是去歷史的因而也是无效的论述。

  时至今日,强制性现代化的问题不断浮现,亦即以革命手段将西方模式套用在具有不同文明传统的中国社会,必然有适用性的问题,同时,因求存而被迫西化,也意味着社会以功利角度拥抱现代化,必然潜藏着价值体系的危机。但是,也是因为现代化已经成功之后,才有余裕来反省现代化后遗症的问题。就如钱穆(2003: 4)早于1940年,即提出对革新史学派的批评,认为「其绾合歷史于现实也,特借歷史口号为其宣传改革现实之工具」,他认为这会失去真正的歷史知识,而没有歷史就没有灵魂。梁漱溟(2006)曾认为中国并非真正的阶级社会,西方的阶级分析与动员方式未必适用。如今学习西方而推展出来的现代化模式,在达到温饱完成现代化之后如何继续前进?是否能用此角度来看现在的农村问题?乡土中国不在,我们能有什么样的农村?这些问题真实而严峻,但是否定土地改革与现代化,并无法让我们迴避「中国如何自救、如何现代化」这关键的歷史问题。


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