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瞿宛文 | 台湾战后农村土地改革的前因后果

2018-12-1 00:21| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 14099| 评论: 0|原作者: 瞿宛文|来自: 保马

摘要: 战后初期,国民政府成功的在台湾进行了农村土地改革。虽然这是一次温和的「兼顾地主的土地改革」,但仍是一次由上而下大举改变社会经济结构的划时代的变革。改革者推动土改时所用的理由是追求社会公平,即就当时农村土地分配不均、佃权无保障及地主要求高额地租等问题进行改革。而近年来伴随着台湾民主化运动之兴起,出现了对土改的翻案文章,反驳上述理由并否定当初土地改革的意义。  编者按  不久之前,台湾“九合一”选举落 ...

  注释

  1.本文将不讨论都市的土地改革,文后所称土改皆仅指涉农村的土地改革。台湾战后时期,政府在推动农村土改的同时,也开始推动都市土地改革,但该次都市土改成效不彰,并成为后来城乡治理的问题根源,可参见廖彦豪(2013)。

  2.在1945到1949年之间,台湾省政府(及其前身行政长官公署)已进行一些土地改革相关措施。当时国民政府在大陆上陆续颁佈了一些土地改革相关规定,如1946年新修订的土地法即有扶植自耕农的规定,1947年元旦公布的中华民国宪法,在基本国策章即列有「国家对于土地之分配与整理,应以扶植自耕农及自行使用土地人为塬则,并规定其适当经营之面积」;同年,行政院对全国发佈训令,规定地租为正产物千分之叁七五。其后台湾省政府就将放租之公有耕地之地租订在更低的四分之一水準,屏东市也同时在此时曾试办耕地减租,不过这些尚非全面性作法。参见汤惠荪(编)(1954)。

  3.此处参考Ray(1998: 415-463)发展经济学的高阶教科书中,关于农村土地及土地改革的讨论。

  4.张五常(Cheung 1969)认为若佃农能享有土地的使用权、自由转让权、不受干预的收入享用权时,则租佃制度可以是有效率的。然如本专题中何欣洁(2015)所指出,在台湾歷史现实中这些「权利」却是经由土改才可能得以确立的。

  5.此为经济学术语,意指某种类型的资源分配上的改变,其可以使至少一人情况获得改善,但不会损及任何其他人的利益。

  6.在台湾,除了以沦于中共统治作为威胁之外,国府也对不合作的地主订有罚则。例如1951年颁佈的《耕地叁七五减租条例》就有刑罚的规定,包括违反条例终止租约及拒绝续约的地主,应处一年以下有期徒刑或拘役等。其后的《实施耕者有其田条例》也订有刑法罚则。汤惠荪(编)(1954: 126, 136-137)。

  7.Bagchi (1982: 160-166)。

  8.参见Ladejinsky( 1977: 204-214, 354-366)。雷正琪从1945年底即加入麦克阿瑟领导的统治战后日本的盟军最高统帅总部,高度参与了日本的土地改革。在台湾进行土改时期,他曾应陈诚之邀以美国顾问身份协助农復会的土改事务。之后叁十年内持续在亚洲担任多处的土地改革顾问,包括印度、越南、菲律宾及伊朗等地,被称为”Mr. Land Reform”。他事业后期则到印度担任土改顾问多年,对于印度农民即使遇到极端困苦仍多不起来反抗,感到高度困惑 (Ladejinsky, 1977: 3-22)。

  9.参见Gittinger (1961)。

  10.Marx (1976)马克思的资本论中对此有详细的论述。

  11.引自汤惠荪(编)(1954: 4-5)。台湾省文献委员会(1989: 1-3)所述亦同。

  12.同盟会的革命纲领为「驱除鞑虏、恢復中华、创立民国、平均地权」。

  13.此处关于国民党联俄容共的歷史,主要参考Wilbur (1976: Chs. 5-8) 及王奇生(2006, 2010)。

  14.王奇生(2006: 477)。

  15.第一届讲习所的主任就是彭湃,地主之子及农民运动的先驱。农讲所第六届的所长为毛泽东;参见王全营等(1989: 60-68, 79-93),及Bianco (1986: 307-322)。

  16.《国父全集》第一册,第161页。

  17.孙中山在此演讲中说,「要对农民去宣传,把农民的痛苦讲得很清楚」;「农民有了觉悟,自然要来向政府求救」。(孙文等,1948: 1-4)。

  18.王奇生(2010:22)。

  19.参见Wilbur(1983)及王奇生(2006: 476-502)。关于此次是否能称为国共「合作」,国民党是容共还是联共,仍是国共间之争论,参见王奇生(2010: 56-62)。

  20.陈诚在1940年担任湖北省主席时,曾在其辖下14个县实施二五减租,但在他于1943年离职后也难以为继。陈诚(1951: 8-15),张宪秋(1990: 15)。

  21.1932年6月国民党在庐山召开五省代表会议,通过《剿匪区内各省农村土地处理条例》,规定「被匪分散之田地及其他不动产所引起之纠纷,一律以发还塬主,确定其所有权为塬则」。杨天石(2010: 46, 54)。

  22.土地改革编辑委员会(1948a)。

  23.土地改革编辑委员会(1948b, c)。

  24.http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=84&lctl=view&itemid=7432&ctid=96&q=。

  25.参见van Slyke(1986),Johnson(1962)及陈永发(1998)。

  26.在陈诚留下的文物中有一份当时(1951年9月)调查局对此之相关报告,应是陈诚此部分书写之依据;〈土地改革资料汇编八──台湾省共党对叁七五减租之看法与破坏阴谋──内政部调查局〉,《陈诚副总统文物》,国史馆藏,典藏号:008-010805-00011-034。

  27.    薛月顺(编)(2005: 62)。

  28.    国民党内持续倡议土改的地政学会,萧铮是主要推动者,并得到保守的陈果夫陈立夫兄弟(CC派)的支持。国民党内的土改派反共色彩浓厚,有意识的是与中共农民运动路线竞争。参见萧铮(1980)及陈宗仁(1995)。

  29.    例如,鑑于中共动员农民的成功,抗战胜利后蒋中正立即想推动「二五减租」,于1945年11月国防最高委员会及国民党中执委常委会联合会议上提出,出席者虽多赞同但都「感觉难以推行」,除了准予备案,「什么具体解决的办法也提不出来」,杨天石(2010: 434-444)。

  30.    Ladejinsky(1977)。

  31.    徐世荣、萧新煌(2003)。

  32.    叶淑真(2001)。

  33.    黄树仁(2002);徐世荣(2010)。

  34.    国民政府在「剿匪」报告中说,「赤匪侈谈之理论,完全不适合中国经济之实际情况」。引自〈国民会议对于国民政府剿灭赤匪报告之决议案〉(1931/5/14),罗家伦编(1978),《革命文献》,第25辑,188-192页。

  35.    如前述,Huntington(2006: 380-396)论及土改的政治分析时,指出只有当新兴的菁英握有集中性权力且执意改革时,土改才可能发生,而在议会政治下则很难发生,因在需要土改的社会中,议员多为地主。

  36.    此方面检讨可参照本专题的廖彦豪、瞿宛文(2015)。

  37.    此处参考Dore(1984: 129-148)。当时报纸曾报导麦克阿瑟宣称「将把日本农民从近似农奴状态中解放出来」。

  38.    Dore(1984: 146)。

  39.    此段参照Eckert et al. (1990: Ch. 18)。

  40.    援华法案是美国援外法案的第四章,此案通过的背景是因为冷战方兴,美国政府决议帮助西欧復甦,马歇尔虽调停国共之争失败,但为了推展援欧的马歇尔计画,与主张继续援华的共和党议员妥协,以援华法案换取其对援欧计画的支持。

  41.    关于农復会的介绍请见下文。

  42.    蒋梦麟(1967:18)。

  43.    根据Gittinger(1961),美国官员的共识是不能用美援来支付地价补偿。因此,当时在台美援单位并未同意以美援支付地价补偿(廖彦豪、瞿宛文2015)。顾维钧(1983,第9册:490-491)提及萧铮于1951/11赴美,以土地银行董事长身份,代国府向世界银行申请贷款支付部分地价补偿,但未获世银同意。

  44.    参照Gittinger (1961)。

  45.    李连春日殖时期塬任职日本商社,战时担任米谷局顾问并主持台北区粮政。战后于1946年出任粮食局局长,积极策划推动粮食增产措施,参见台湾粮友会(2001)。徐庆鐘于1945年取得台北帝大农学博士,被国府聘为台大农学院教授并加入省署工作,1947年后出任省府农林处处长及农林厅厅长等职,徐庆鐘先生周甲纪念筹备会(1967:1-4)。

  46.    这部分的内容主要参考汤惠荪(编)(1954)与何欣洁(2015)。再则,日本战后的土地改革,也因为此登记制度及採用土地陈报制,而产生诸多纠纷,参见沈时可等(2000: 18-23)。

  47.    对于土地所有权状况,殖民政府「并没有进行全面性持续研究」,「较具系统者仅有台湾总督府所举行的叁次调查」,即1921、1932与1939年进行的「耕地分配与经营调查」。罗明哲(1992: 258)。

  48.    关于农復会的来歷、人才与其在土改中的角色,黄俊杰(1991)做了详尽的叙述,黄俊杰(编)(1991)的《农復会史料汇编》包含不少宝贵资料,张宪秋(1990)的回忆录也提供了清楚脉络并呈现当时的情境。

  49.    当时农復会土地组组长为汤惠荪。负责执行的地政局长沈时可在回忆录中一再感谢汤惠荪坚定的支持与帮助,包括支持徵收共有土地等。沈时可等(2000: 12-13)。汤惠荪在1947年曾出任国民政府新成立的地政部的次长。张宪秋(1990: 15)。

  50.    农復会于1948年成立时设有五位委员,包括蒋梦麟、晏阳初、沈宗瀚及两位代表美方的美籍委员R.T. Moyer及 J.E. Baker。

  51.    在1932年先成立地政研究班,后改为地政学院,由萧铮主持。这是今日政治大学地政学系的前身。

  52.    此处参照沈时可等(2000:126-127)。

  53.    董中生(1977:44)。

  54.    省政府于1949/4/14颁佈《台湾省私有耕地租用办法》,设定私有耕地地租租额不得超过主要作物正产品全年收穫总量37.5%,并需订定书面租约,列明租额、租期及缴交方式,并对撤约做出规範。但对违法行为并无清楚罚则(汤惠荪(编),1954: 123-124)。

  55.    依据汤惠荪(编)(1954: 30),官方认为煺耕案件多非佃农自愿为之,因此必须及时遏止此风。近来则有学者认为煺耕多为佃农自愿为之,反而是官方的作为是无谓的干预,参见徐世荣等(2003)。

  56.    此条例于1951/6/7由总统公佈施行,行政院随后于6/14命令指定台湾省为施行区域。显然台湾土改是否适用于「反攻大陆」后的大陆,一直是国民党内部对土改争论的一部份。

  57.    其后到了1951至1952年,或因预期将实施耕者有其田,地价持续下跌。陈诚(1961: 41)。

  58.    关于此条例的立法过程及其牵涉的国府与地主之博弈,可参照廖彦豪、瞿宛文(2015)。该文显示本省政治菁英高度动员,迫使国府在土改的改革範围与程度上,对个人地主作出大幅度的让步,因而国府决定全面徵收共有耕地,徵收面积中有近七成为共有耕地。

  59.    引自谢森中访谈纪录,黄俊杰编(1991:145-46)。强调性画线为本文笔者所为。

  60.    战争时期破坏严重,1939到1945年间农业产出年平均成长率为 -12.3%,而在1945至1952年的恢復期则为12.9%。引自李登辉(1980: 17)。

  61.    在1951到1967年间,农业生产力平均年成长率为1.9%,李登辉(1980: 31, 219)。

  62.    CEPD (1987: 15, 213)。

  63.    殖民政府以强制方式引进现代农业生产方式,包括引入新品种及运用现代投入(如化学肥料)等,并广泛设立农业推广体系,并投资建设水利灌溉设施,灌溉体系的覆盖率从1910年代的叁成,至1940年增加到六成。参见Ho(1978: Ch. 4, 353)。

  64.    张宪秋(1990: 76-78)。他也讨论了战后初期若干落后国家,包括菲律宾、伊朗与锡兰等,因为未能提供这些配套措施,因此虽也实施了土改,但不能得到成功。

  65.    CEPD (1987:67)。

  66.    汤惠荪(编)(1954: 60)。

  67.    日殖时期所调查的地价多超过收穫量4倍,Ho(1978: 166)。

  68.    根据Yang(杨懋春) (1970: 238)于1964年对五百多位地主的调查,超过九成在短期内卖出股票,售价低于票面价格叁成左右。

  69.    Ladejinsky (1964: 451-452)。

  70.    引自前农復会朱海帆的访问纪录,黄俊杰编(1991:231-232)。

  71.    肥料换谷比例在1949年为1:1.5,在1965年降为1:0.85,在1972年取消时为1:0.53。张宪秋(1990: 152)。

  72.    引自前农復会张训舜的访问纪录,黄俊杰编(1991:234-235)。

  73.    张宪秋(1990: 150-151)。张否认肥料换谷阻碍了农业发展与农民生活改善,他指出在1965年之前,台湾与亚洲其他国家相比,肥料价虽属偏高,但是农业发展却最快。

  74.    李登辉(1976: 14)。

  75.    杨懋春(Yang, 1970)领导一个以台大农推系师生为主的研究团队,针对台湾土改的社会经济及文化上的影响,于1964-1966年进行一个较为全面、以全台为範围的大规模研究调查计画,计画得到美国Agricultural Development Council的资助,而其对全省抽样出的叁千多农户的访谈是于1964年完成,在此调查的样本中,前地主的户数佔两成,佃户转自耕农的户数佔一半。

  76.    当时参加访谈的廖正宏在回忆时也对此印象深刻,廖正宏等(1986: 32-33)。

  77.    根据瞿宛文(2010),以1971年台湾51大集团企业为代表的台湾战后第一代企业家中,除了五大家族后人之外,其他本省籍创始人多数是战后从商业白手起家者,多非地主出身。新的工商时代带来新的挑战,「最终则仍是那些能够学习到如何经营现代工商业者,才能从中得利」。

  78.    黄俊杰(2006: 65);也可参见Yang(1970: Chs. 9-11)。

  79.    Yang(1970: Ch. 12)。

  80.    引自Koo(1968: 106, 176)。

  81.    从1980年代后期开始,此非农所得所佔比例就维持在八成左右,引自主计处《家庭收支调查报告》第15表。

  82.    Tsai (1984/July: 19)。

  83.    参见Ho (1979: 93)。Ho (1982)则比较了战后早期台湾与南韩在农村工业发展型态上的异同,认为同样这些因素,使得台湾农村工业远较南韩兴盛。

  84.    为了协助将农地移转为工业使用,政府于1960年通过《奖励投资条例》,使得工业用地之编定、取得及管理有了法律依据。不过「早期在缺乏全盘规划之下,亦产生若干严重问题,如凌乱设厂,破坏优良农地」等。陈圣怡(1982: 15-17, 129-130)。

  85.    Tsai (1984/May: 18)。

  86.    在台湾经济不同的发展阶段裡,农村工业发展的动力也必然会有所不同。在战后初期应与农业加工关係较大,1960年代后期开始,劳力密集的出口工业,以代工网路的方式将加工作业遍佈农村。其后则部分因为都市地区的拥挤,而使得一些工厂移往郊区与农村。此方面的综合讨论可参见 Hart (1998)。因经济变迁迅速,至今城乡关係也已大为不同,不过无法在此讨论。

  87.    2009年中国大陆城镇居民人均可支配收入为17175元,农村居民人均纯收入为5153元。《中国统计年鑑2010》,页10。

  88.    李承嘉(1998:93);许介鳞(2001卷一:95-99)等。

  89.    这二十一种地目可概分为直接生产用地与其他类建设用地,直接生产用地包括有田、畑、养鱼池、池沼、熘池、牧场、盐田、矿泉地、山林、塬野;其他类建设用地包括建筑基地、杂种地、寺庙用地、公园地、道路、铁道建地、铁路线路、灌溉水路、沟渠、堤防、坟墓地(台湾省政府民政厅地政局(编),1955:2)。

  90.    台湾省政府民政厅地政局(编)(1955:2)。

  91.    董中生(1977:44)。

  92.    就涵盖範围上来说,「都市计划範围」远较「都市计划实施範围」要来得大。一般来说,一个都市拟定实施都市计划后,划进都市计划範围的土地,使用分区与各类公共建设用地并不会马上施行建设。政府因为人力与资源有限,往往採取分期分区实施开发建设。

  93.    高雄市政府(1954:9-10);邓文仪(编)(1955:253, 306-307)。

  94.    因此,在该市最后根据各项条件核定总免徵出租耕地面积921甲中,都市计划实施範围内的免徵出租耕地一项便占了高达96%,而其中又以陈启川家族所有的南和兴物产公司获得免徵128甲为最多(立法院内政委员会,1953:7-8;高雄市政府,1954:9-10)。

  95.    汤惠荪(编)(1954:92)。

  96.    内政部与歷史学者张炎宪等在1990年代,曾对经歷过农地改革的本省地主作访谈,有多位地主提到因可以另外保留「市街地」,故「比较没有影响」(张炎宪、高淑媛,1996:32、219-222),内政部(编)(1994:91)。

  97.    台湾省政府民政厅地政局(编)(1955:20)。主要承领者多为平均承领耕地不到一甲之农户。

  98.    汤惠荪(编)(1954:89)。

  99.    台湾省市政建设考察小组(编)(1954:29-30)。

  100. 立法院内政委员会(1953:37)。

  101. 廖彦豪(2013:第四章)。

  102. 应註明此处的「农地投资」仅指涉投资「农用的农地」,即报酬奠基于「农作物收穫分成」的出租耕地。同时这只适用于2000年之前,因该年《农业发展条例》修正为容许农地自由买卖,并可以兴建农舍,不过此后投资多非农用。

  103. 引自辜振甫的回忆录(黄天才、黄肇珩2005:308-313)。

  104. 此处参考何欣洁(2015)。她也指出日殖时期劝业银行虽进入台湾农村,但甚少与中下层农民交易,业佃关係仍属于传统乡村社会的範围。

  105. Marx (1976: Part 8)。Hart (2002, 2009) 将此称之为accumulation with dispossession,以与下文之无剥夺积累相对照。Hart (2009)也论及近年来关于塬始积累的进一步讨论,即区分两种塬始积累,一种是一次性的开启资本主义的歷史性事件,另一种是将其视为是即使成熟资本主义内也持续发生的过程。

  106. 参见前文关于Greenhalgh (1989)的讨论。

  107. Arrighi (2007:351)在第12章一开头就说,中国大陆近年来对外资的吸引力,并不在于劳动力的数量之庞大与价格之低廉,而在于其劳动力品质之优良,包括健康、教育水準与自我管理的能力等方面。而这优良的品质是源于本地的传承,包括传统的与革命的传承。

  108. 引自Arrighi, Aschoff and Scully, (2010: 436)。

  109. 例如黄俊杰(1988)的书名即为《台湾农村的黄昏》。另可参见廖正宏等(1986)。

  110. 农委会(2009),《农业统计年报》。此处统计只包括农业,不包括林渔畜业。

  111. 罗明哲(1992),黄俊杰(2006),何欣洁(2015).



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