随着新自由主义改革深入到公共领域，西方国家面临公共职能“空洞化”、公共决策“去政治化”、公共服务私有化、公共管理金融化，并跌入紧缩停滞与公债危机陷阱。公共职能的合法性以及国家解决社会、经济和政治矛盾的能力大为削弱。公共职能是国家制度和治理能力的基础，研究该问题对揭示新自由主义的危害、坚定“四个自信”、推进中国特色社会主义国家治理体系和治理能力的现代化，有着重要意义。
一、公私合伙制与公共服务的私有化
公私合伙制(public-private partnership)是政府通过与私人部门订立协议，将公共设施项目的设计、融资、建造、运营等环节，不同程度地交给私人执行来提供公共服务。公私合伙制在西方的广泛推行始于20世纪90年代，具有新自由主义改革背景，包括受去工业化、经济停滞、税基收缩、福利依存等影响，财政压力不断增大，基建投资和公共服务供应不足;新自由主义财政紧缩政策限制公共支出，迫使政府寻求私人投资和供应。譬如欧盟《稳定与增长公约》限制成员国财政赤字和公债占国内生产总值的比重;美国允许联邦《破产法》适用政府公债破产，人为制造“财政悬崖”危机。在停滞常态和金融化趋势下，基础设施是西方后工业化城市用来吸引私人投资、扩张信贷和资产泡沫、维持金融化积累和增长的杠杆。新公共管理否认市场失灵以及政府提供公共服务的底线共识，主张通过公共部门市场化、引入私企经营模式和公共服务外包来节约公共开支，提高效率;发挥世界银行、国际货币基金组织等国际多边组织的推动作用。作为上述组织倡导或要求的“华盛顿共识”、“贷款换改革”、结构性调整计划的重要组成部分，许多新兴与发展中国家被要求采取相关公共管理改革。
公私合伙制是一种形式更为隐蔽、影响和后果更为严重的私有化手段。从西方国家的实践看，主要体现在以下几个方面：
首先，私人资本掌握了公共设施和服务运营的控制权。传统西方公私合伙制包括公私合资和政府主导的设计—招标—建造。在这两种情况下，政府既是出资人又是实施企业内部监管的主体，都能依据公共产权，控制项目融资、运营和收入分配，实施有效监管，执行公共目标。在后一种情况下，政府通过分割招标，强制参与招标的设计机构、银行和建筑企业展开竞争，从而降低设计、公共融资和建造成本。在新自由主义体制下，特许合同制是公私合伙制的主要形式，特点是由私人财团(由建筑开发商、金融机构和设施运营商)组建的特殊目的实体，对项目的设计、融资、建造和运营维护实施一体化控制。政府同私人财团签订服务采购合同，实施外部监管。在这种模式下，项目的公共产权并不明确，私人财团或没有义务、或以商业机密为由，拒绝公开披露信息和与政府分享收益，从而使项目实施过程缺乏公共问责与监督。在项目的设计、融资、服务收费或定价等问题上，政府和私人企业之间存在着严重的信息不对称，公共部门很容易陷入“监管俘获”。
其次，税费收入及征收权的私有化。通过服务外包、特许经营和租赁等形式，政府将项目的税费征收权利转让给私人部门，作为对其提供“额外资源”和公共服务的补偿。但是，没有证据表明公共收入私有化的合理性。一是采用公私合伙制，用私人投资替代公共投资，这是限制和紧缩公共预算造成的，但最终是以更多公共支出来补偿私人投资。二是由于私人供应取代公共经营，公共部门丧失了提高经营能力的机会，因而不存在私人部门对公共部门的投资、管理和技术溢出效应。世界银行承认，“公私合伙制通常不能给公共部门提供额外资源”[1]。三是政府向私人部门转让项目长期收入流，旨在获取资产租赁收入，减少公共支出，改善服务供应，缓解财政压力，但这些目标没有实现反而使局面更加恶化了。财政压力使政府缺乏同私人部门谈判的能力，即便项目租赁的私人投标价格高于政府预期，也普遍存在公共资产价值及其收入流被低估的情况。四是政府对私人投资采取了最有利的补偿方式，即不论项目是否交付，能否产生足够的收入流，政府都用一般财政收入来补偿，而不是私人企业通过项目收费来收回成本。
再次，财政紧身衣约束倒逼公共服务的私有化。在西方国家特别是欧盟，公私合伙制日益被当做规避预算约束、扩大预算外支出的手段。虽然“现在建造，以后支付”决定了政府是项目投资的最终承担者，但如果将私人投资划入预算内公债，就容易触发公共预算限制。为了突破限制，私人企业规避信息披露的表外会计手段被应用到公共预算体系，以掩盖实际公债水平，产生短期无公债的“表外预算幻觉”。表外支出强化了新自由主义的债务置换和自发私有化进程，即双重公共预算标准：限制公共支出和公债，但不限制与私有化有关的支出和债务，并用后者取代前者，从而在技术上突破预算限制;私人债务被置换为公共债务，使私人成本社会化、社会利益私有化;利用紧缩和公债压力引起的财政危机，进一步倒逼公共服务私有化改革。对此，欧盟指出，依赖公私合伙制的风险日益为逃避公共预算限制、扩大预算外支出的动机所驱使，即便它比纯公共投资成本更高也会被推行。[2]
二、公私合伙制承诺与现实的背离
第一，没有节约公共支出反而诱发财政危机。公私合伙制涉及复杂的融资、建造、运营关系，且交易费用偏高(包括咨询、律师、信用评级、审计等费用)，致使设施造价和服务成本远高于政府自建和经营。例如，英国公私合伙制项目私人融资利率平均为7%—8%，是政府融资利率3%—4%的两倍。[3]自1992年以来，公私合伙制在英国总共产生710亿英镑的公共资产，而英国政府为此支付了超过五倍的费用。[4]美国联邦政府向私企外包服务的费用是政府自营费用的五倍。[5]欧盟政府采购的平均成本只占公私合伙制项目价值的10%。[6]公私合伙制还是财政恶化和危机的诱因。在公私合伙制最为普及的塞浦路斯、希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙和英国，都存在严重的财政问题。从全球范围看，公共财政仍然是基础设施建设的绝对融资来源，占全部融资的90%以上。多数经济合作与发展组织(OECD)国家的公私合伙制融资比重不超过5%，即便是最为普及的澳大利亚和英国，私人投资占比也仅为15%。[7]由于担心侵蚀公共财政，瑞典等国反对任何形式的公私合伙制。欧洲投资银行在总结资助项目教训时指出：“健康的公共部门无须公私合伙制，而糟糕的公共部门应该远离公私合伙制。”[8]
第二，私人经营不比公共经营更有效率。公私合伙制被宣传为有助于提高效率，但缺乏充分的证据支持。一个直观的反例是欧洲的公共医疗体制比美国的私人医疗体制成本更低，医疗质量更高。在绩效评估中，财务效率总是被用来代替生产和分配效率，来证明私有化的合理性，但公共服务的财务效率并非首要。自然垄断决定了公共服务的刚性需求和稳定的收入流，特许合同赋予私人企业收费定价权力，实现高盈利性并不难。当然，这会增加社会成本。此外，项目利润主要分配给私人股东，很少用于设施投资及改善，服务的可负担性和覆盖率较差。世界银行积极推广公私合伙制，但其独立评估集团(IEG)的调查却指出，关于“公私合伙制的实际长期绩效数据很少”，“全面效果指标应当跟踪整个公私合伙制周期”。但即便根据财务标准，实施公私合伙制的绩效也并不令人满意。在独立评估集团的全部评估样本中，部门改革失败率高达45%，运营阶段失败率达38%，铁路、公路、能源和水务项目的失败率分别为50%、40%、67%和41%。[9]私人部门只对投入低、税费收入或垄断租金高的项目感兴趣。不少项目的效益主要取决于宏观经济因素，与私有产权及其管理因素关联不大。
第三，强化了私人垄断而不是竞争。自然垄断决定了公共领域不存在有效竞争，即便引入私人资本也是如此。基础设施和服务具有刚性社会需求、高投资门槛、规模经济、技术和管理复杂等特点。私人资本通常由金融机构、建筑开发商和设施运营商组建私人财团来参与，目的是隔离项目与私人财团成员母公司的责任风险，更好地实施控制。但这种模式使得有实力参与招标的企业很少，专业化和低成本的企业无法参与招标，招标偏向优先投标人而非公开竞争，从而使招标过程缺乏竞争、透明和民主监督。当投资规模超出私人资本能力时，为了推动私有化进行，公共资产或被低价评估转让，或以引入竞争为由拆分私有化。英国铁路私有化的失败表明，拆分私有化并不能产生有效竞争，反而模糊了运营公司和路轨设施公司之间的责任界限，造成投资不足、效率低下、高票价和高政府补贴。西方跨国资本在全球公用事业领域的渗透与垄断控制“不是通过竞争或创新过程，而是政治设计创造出来的”[10]。
第四，私有化牺牲和损害公共利益。进入21世纪，公共服务的私有化遭到抵制，在全球范围特别是发达国家出现了再公营化趋势。在给排水、医疗、环卫、能源、交通、住房、教育等公共领域，越来越多的国家和地方政府，对私人承包商以提前终止合同、到期不续约、回购项目、再国有化等形式回归公有公营。[11]高价格、低投入、不透明、腐败、过度裁员、牺牲环境、敲诈地方政府是私有化遭到抵制的主要原因。公共利益评估体系包括节约公共开支，提供低价、平等和普惠的服务分配，改善低收入群体状况，保护环境，等等。由于以盈利为导向，投资不足，运营成本高，价格高品质差，排斥和损害低收入贫困群体，公共服务的可及性和覆盖率下降，加剧了社会不公，这在全球水务私有化领域表现最为突出。对此，世界银行以“不能以多大程度上惠及穷人”来辩解，但承认在消除极端贫困和促进繁荣共享方面，“公私合伙制对穷人的影响鲜有证明记录”。[12]
第五，私人资本侵蚀公共权利。与私有化改革承诺将公共投资风险转移给私人部门相反，借助利益集团的立法游说和特许合同条款，私人资本利益被嵌入由公共担保和承担一切风险的机制当中。从西方的实践看，主要表现在以下几个方面：一是政府对私人合同商债务和收入的担保。这种公共担保机制，一方面刺激了私人增加融资成本和债务违约的道德风险，特别是当融资活动成为私人财团内部的利益输送行为时;另一方面，当出现服务需求不足、预算超支、运营维护不利等问题，达不到私人预期利润时，政府必须予以补偿。二是非竞争条款。政府不能从事对私人特许项目构成竞争的设施建设与改善活动，从而影响其收入，即便亏损源于私人企业索费太高、用户减少，政府也必须予以补偿。换言之，保护私人资本利益使政府和公众丧失改善公共设施、维护公共利益的权力。三是逆向行动条款。任何增加私人合同方成本，或损害特许项目价值的政府或公共行为，都会触发私人合同方对政府的财务索赔机制，若实现再公营化，政府需花费巨资赎回项目。四是行政处罚条款。为了强制公众消费私人特许项目，特许合同赋予私人企业对违反其要求的公众执行行政处罚的权力。[13]
三、公共资产与公共管理的金融化
私有化和金融化紧密联系，私有化放大金融市场功能，产生各类具有资产收入流的投机性衍生工具，从而推动了金融化。由于公共设施及服务有政府担保的稳定收入流，与金融资产相似，从而推动了公共资产收入流的资本化和证券化。金融化有利于金融机构和私人合同商从项目再融资、合同转售、资产交易中寻求跨国避税、转移风险、价值贴现和获取高投资利润。[14]由此，公共设施和服务日益为掠食性金融资本所支配，国家逐渐丧失对公共资产的战略控制。金融化使公私合伙制的融资与开发额外性(additionality)假设受到质疑。融资额外性是指项目投资不需要公共资本，即便使用公共资本，也是动员而非排挤私人投资。开发额外性是指利用私人投资促进公共利益。事实上，金融化不仅使公共设施产权落入少数金融机构手里，还强化了相关投资的市场逐利驱动。多数社会资本被吸引到金融领域或高回报项目，而非低回报的公益性项目。实践表明，与公共投资挤出私人投资的主流假设相反，减少公共投资产生了“额外性悖论”，即公共设施的大规模私有化伴随着基础设施失修老化以及投资和供给不足;私人资本比重越高，私人利益对公共服务决策执行的影响力越强，公共部门对项目执行社会、经济与环境目标的影响和监管能力就越小。[15]
公共资产的金融化必然导致公共预算和管理的金融化。由于紧缩财政和对私人投资的减税补贴，公共预算收入更加依赖公债、公共资产租赁出售，而非税收。公共管理日益为资本市场所主导，公共财政沦为私人资本的提款机。以西方发达国家为公共项目融资的市政债券为例，它不仅对债券所得免税，部分还允许持有者享有公共产权。公共预算一旦高度依赖资本市场，预算支出必须优先考虑债权人利益而非公共利益，甚至依靠减少公共服务及雇员、挪用或拖欠公共退休金、出售公共资产等办法来优先偿债。市政债券的掠食性设计(如银行在市政债券中嵌入利率互换和养老金互换)增加了政府债务违约的可能性。利率互换不仅使政府额外花费大笔佣金，锁定于高利率，无法对冲利率波动风险，而且终止利率互换的成本高昂。美国许多地方政府花费数亿美元来终止互换合同，并因掠食性贷款陷入公债危机。[16]
公共债券原本是信用最高的投资工具，但紧缩财政和对私人融资的依赖，人为制造了政府违约风险，政府信用反而要由私人机构决定。财政困难和信用降级迫使政府提高公债利率，或以公共养老金和一般财政收入为抵押，否则金融机构拒绝融资。财政紧缩和公共预算的金融化，强化了公共管理的金融依附和高公共运营成本。政府支付金融机构的费用甚至超过公共服务支出，在美国引发了一系列城市破产。2012—2013年，洛杉矶市政府付给金融机构的费用高达2.04亿美元，而该市同期公共服务支出仅为1.63亿美元。[17]金融资本把财政窘迫的政府看做是推行公共服务私有化和进行债务敲诈的最好客户。饱受财政“紧身衣”束缚的地方政府，被迫向私人部门出租、出售高收入流的公共项目，或实施成本昂贵的公私合伙制。这种饮鸩止渴式的公共赤字融资，导致公共职能金融化和私有化的恶性循环。
四、资本主义国家及其公共职能的局限性
关于基础设施和公共服务这类“一般生产条件”的提供，马克思作了辩证阐述。一是根据社会化大生产的一般客观要求，如节约社会劳动、降低社会成本、提高生产力、满足公共需要，强调利用财政和国家承担公共事业的意义。二是从资本主义“使一切社会生产条件从属于自己”，资本化一切“社会再生产财富”和“社会需要”的发展趋势，揭示私人资本按利润动机组织生产，与资本家阶级整体利益或资本增殖的一般要求之间的矛盾，如增加生产者成本，将亏损“转嫁到国家肩上”，“只寻求自己价值增殖的特殊条件”，“把共同的条件……推给整个国家”。[18]
自大工业成为主导以来，提供一般生产条件这个职能几乎排他性地由国家执行，包括物质生产部门损失的国有化。资本集中、投资规模和风险的不断增大，利润率下降等资本运动规律，使该领域对私人资本缺乏吸引力，资本主义不自觉地遵守社会化大生产的客观规律。国家控制这些领域对确保社会稳定和企业国际竞争力起着关键作用。20世纪70年代，生产过剩和资本积累的矛盾推动，私人资本在国家财政支持下，通过公共职能私有化向公共领域扩张，并使之成为私人牟利的“特殊生产条件”，加剧了财政危机、金融化和社会不平等，反映了资本主义将一切社会再生产条件和人类需求从属于资本增殖的历史局限性。
这种局限性体现在资本主义国家及其职能的二重性上。资本主义国家既是“资本家的国家，理想的总资本家”[19]，“管理整个资产阶级共同事务的委员会”[20]，又是社会利益的形式和虚幻代表，通过执行公共职能来缓和冲突，维护资本主义秩序。根据詹姆斯•奥康纳(JamesO'Connor)的观点，资本主义国家通过社会支出，承担着提高劳动生产力和维护资本盈利性的积累职能，以及缓和社会矛盾、维持社会再生产的合法化职能，并使后者服从前者的需要。公共管理危机是资本主义国家执行上述两个对抗性职能的必然结果。财政危机“根源于垄断资本主义生产自身的矛盾”[21]。政治危机是在财政和经济危机下，国家无法履行必要的公共职能来缓和社会矛盾，是“危机管理的危机”[22]。在福特制/民族国家/大规模工业生产的体制下，凯恩斯主义需求管理通过扩大公共支出平衡社会总供求，兼顾劳资妥协和资本积累。随着公共支出无法解决生产过剩、利润率下降危机，垄断资本转向全球化的空间积累修复，获得了劳动、资源、税收和管制等全球套利优势，公共支出特别是福利支出被视为国际竞争成本，而不是国内需求源泉。凯恩斯主义需求管理因滞胀和财政危机而被抛弃，代之以后福特制/全球化/金融化体制下，减税、紧缩、私有化、放松管制为特征的新自由主义供给管理。
从凯恩斯主义到新自由主义，资本积累的完成都是借助于国家，诠释了资本主义“公共”职能的本质。“治理”这个概念被新自由主义隐喻为“有限政府”和“自律市场”，强调极简化国家职能和多元主体治理，实质是垄断资本依靠国家力量，获得“重建资本积累条件并恢复经济精英的权利”[23]。新自由主义绝非国家和市场的对立，或“没有政府的治理”。在补贴救助私人垄断资本、公共支出和公债的绝对和相对量上，“小政府”的新自由主义远高于“大政府”的凯恩斯主义。公共职能私有化采取公私合伙制，源于公共权力与公共职能的不可分割，其私有化的目的不在于效率和社会效益，而是垄断资本利益需借助公共权力的合法形式来维护。它一直被作为成功的国家治理范式在全球推广，但在其西方策源地被证明是应对资本主义危机失败的治理模式。[24]公共职能作为国家合法性和治理能力的基础，其私有化体现了资本主义国家及其职能难以逾越的阶级性、狭隘性和局限性。
