安全政策变化是日本政治和军事大国化的重要风向标。近年来，日本在安全政策上的大动作接踵而至。安倍晋三在第二次问鼎首相后不久就成立了“国家安全保障会议”，即日本版的国家安全委员会。此后，又分别于2013年和2015年通过了颇具争议的《特定秘密保护法案》和“新安保法案”。与安全政策密切相关的防卫产业政策也因此发生变化。
2014年日本放弃“武器出口三原则”，取而代之的“防卫装备转移三原则”明确规定在一定条件下可以向海外出口武装产品。2015年，防卫省制定了“安全技术推进制度”，通过课题基金的方式向大学等科研机构提供科研经费。接受经费的科研机构要进行与军事防卫相关的技术研究,并将此类研究成果与防卫省和其他部门共享。这也打破了第二次世界大战后日本大学不参与军事技术研究的惯例。
一国安全政策的制定和变化是多个因素共同作用的结果。对于近年来日本在国家安全政策上的种种突破，固然可以从国际体系和国家战略的主观能动性上寻求解释，但是日本国内政治、经济因素的影响也同样不能忽略。在考察日本的安全政策时，既有研究往往聚焦于国际体系和国家战略层面，缺少对日本国内政治要素的考察。本文意在弥补这一缺陷，尝试从国内利益集团的视角出发解释日本安全政策的变化。
日本军工利益集团与利益诱导政治
军工利益集团作为国内政治中的重要行为体，可以有效衔接国内政治进程和安全政策制定，即军工利益集团既有集团利益最大化的现实需求，也有促进日本经济增长、成为政治和军事大国的政治意图。是故,本文以军工利益集团为分析对象，以“政官财铁三角”的利益诱导政治为分析框架，详细探讨军工利益集团在促进日本安全政策制定及其转变中的作用。同时以当前的安倍政权为例，考察其安全政策突飞猛进背后军工利益集团的强势利益诱导。
(一)日本军工利益集团的特征
军工利益集团的形成有赖于一批强势的军工企业。从这个角度来看“日本军工利益集团”是否存在还有商榷的余地。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的定义，只要生产和销售军工产品即可视为军工企业，不用考虑军工产品的产值和比重。依循该定义，本文认为日本不仅存在军工企业，还存在比较强势的军工利益集团。
利益集团是以特定目的结成的团体。意在强调利益集团的“特殊目的性”和“特殊功能性”。日本军工利益集团就是这样一种特殊利益集团。日本经济团体联合会(简称经团联，也是最大的利益集团)下设防卫产业委员会，该委员会主要致力于扩大军工产品的生产，是日本代表性的军工利益集团。其他军工利益集团还有日本防卫装备工业会、日本航空宇宙工业会和日本造船工业会。相较于综合性的防卫产业委员会，这三个利益集团的专门性更强，因此本文也不会对其进行详细分析。
由于日本独特的历史经验和政治文化，其军工利益集团与其他发达国家相比有如下突出特征：
第一，军工利益集团会同时经营民用和军用产业，军用产品的销售额占总销售额的比重较低。特别是在进入经济高速增长期后，这一比重大幅下降。20世纪60年代以后，日本各大企业的军工产品销售额占市场总销售额的分量逐年降低，目前总体维持在10%左右。
相比民用产品，军用产品的劳动成本要高出250倍之多。斯德哥尔摩国际和平研究所的年度报告指出，2013年日本各大军工企业军工产品的销售额在企业总销售额的比重均低于10%。进入世界军工企业100强的日本企业只有四家，即三菱重工、三菱电机、富士重工以及日本电气股份有限公司(NEC)，这四家企业军工产品所占比率分别为9%、3%、7%和3%。这从侧面表明，军工产业仍然有巨大的发展空间，这也是日本近年来积极推动武器出口的原因。
第二，日本的军工产业主要掌握在几个大企业手中，它们大多直接继承了战前大财阀的衣钵，比如三菱重工、富士重工、川崎重工、住友金属等。这些大企业拥有众多的子公司和外包公司，因此军工生产不仅关系到大企业的利益，与前者有业务联系的子公司和外包的中小企业也存在利益关联。这一利益链条会刺激相关企业组成利益集团，促进政府制定有利于军工产业的政策。
第三，长期以来，防卫省是军工产业的唯一客户。受“武器出口三原则”的制约，日本军工企业生产的武器主要销售给防卫省。因此，日本的主要军工企业在国内市场处于单独垄断或寡头垄断地位。日本军工产品的“高价”特征不仅源自日本的高制造成本，也是由日本军工市场的特点造成的——在主要装备的选择上，防卫省并无挑选余地。相应地，军工利益集团的游说目标也较为明确，即开拓军工产业的市场、把武器出售到更多的国家。
虽然日本的军工产业存在上述短板，但是军工利益集团却并没有因此减少对各自军工部门的支持。对此,有两个值得注意的原因。首先，相比经济效益，日本军工企业更加重视技术研发。军工利益集团深知军事技术开发、武器生产对国家整体技术进步的作用。为获得新式武器，防卫厅向各大企业提供了巨额的研发费用，但是军工企业利用这些研发费用开发的产品其专利权仍然为各企业所有。
这些专利技术会迅速流入民用部门，最终有利于进一步提高企业的整体收益。比较有代表性的例子是电子通信产业的发展。20世纪50年代初，以防卫部门的电子通信设备研发为契机，电子制品占军工产业总生产额的比重一度达到5.5%。但是到1962年,这一比例下降到1.3%,与之形成对比的是民用部门电子制品所占比例却得以倍增，从1953年的6.6%增加到1962年的12.9%。
其次，军工利益集团具有“技术爱国主义”的属性。日本的军工企业大多在政府的扶植下成长，二战期间一度接受军部的直接管理。战后财阀虽然遭到解散，但是却没有实质性地改变这些企业的经营理念。作为一种特别的意识形态，理查德·萨缪尔斯将这一经营理念定义为“技术爱国主义”。比如三菱集团一直秉承“三菱即国家”的理念，将为国奉献作为企业宗旨。曾担任三菱重工董事长的饭田庸太郎指出，“防卫产业如果不能为日本的国家安全做出贡献，那么三菱就失去了存在价值。三菱不应把是否盈利作为企业经营的标准，我想这是三菱的使命”。正是基于这一思考，军工利益集团特别注意军工技术向民用技术的转化，同时也会特别关注国家安全战略的走向。
下文两个军工企业的并购案例更能说明日本军工利益集团的“技术爱国主义”。20世纪90年代中期以后，深陷债务危机的日产汽车集团同法国汽车业巨头雷诺汽车达成并购协议,雷诺汽车成为日产的最大股东。由于日产汽车集团的防卫和宇宙航空部门是当时防卫厅的重要供货商，考虑到保护本国的技术机密，日产决定将该部分业务出售给同为防卫厅供货商的“石川岛播磨重工”(其后更名为IHI)。
再有一例是东芝集团子公司西屋电气的破产申请。西屋电气是东芝下属、位于美国的一家核电公司，因经营管理不善而申请破产。随着中国跨国公司在全球范围的扩张，东芝为防范其包括核潜艇在内的军事技术被中国收购，提前将其出售给美国公司，同时还通过日美两国政府的介入来防范中国公司并购。随着经济全球化以及全球产业链的形成，日本的军工企业在重视技术引进、合作研发的同时，也尽可能地将核心技术及其生产线放在日本国内。这一国内化原则也体现了“技术爱国主义”的属性。
(二)日本军工利益集团在安全政策制定中的作用
日本政治学家佐藤英夫曾指出，军工利益集团并不像一般的利益集团那样通过向政府单方面施压来实现自身目的，而是通过连接政府和企业的沟通组织实现对话，把军工企业的要求传达给政府,并最终让政府制定出有利于军工企业的防卫产业政策和安全政策。经团联下属的防卫产业委员会正是这样一个衔接企业和政府的组织。日本最大的军工企业三菱重工的董事长一直担任该委员会会长一职。防卫产业委员会的目标非常明确，就是游说政府订购武器装备，增加防卫预算，加强防卫技术的研发投入。军工利益集团在日本防卫产业和安全政策制定中的作用大概有如下方面。
第一，对日本的安全政策提出建议。受战后初期和平主义思潮的影响以及国际国内局势的客观制约，早期军工利益集团支持武器生产的主要目的不是重整军备，而是借武器生产获得先进技术并应用到民用领域。但是，20世纪70年代后，军工利益集团开始积极为日本的国家安全战略出谋划策，其中经团联下属的防卫产业委员会发挥了重要作用。防卫产业委员会向那些积极支持发展日本军工产业以及主张增加日本防卫预算的国会议员提供政治献金，后来日本政府出台的许多重要法案和政策都有该委员会的积极参与。
其实仔细考察日本政府特别是防卫省发表的官方文件和经团联防卫产业委员会的报告书后不难发现，经团联及其下属的防卫产业委员会有关军工产业和安全政策的政策建议往往早于日本政府、防卫省的官方文件。二者在时间上前后贴切，在内容上较为一致，甚至曾发生过防卫省把预算草案交由防卫产业委员会“过目”后才提交给大藏省的极端案例。
日本政府(大平正芳内阁时期)于1980年提出了综合安全保障战略的概念。综合安全保障战略强调日本的国家安全不仅仅限于军事安全，还要重视经济、社会和政治安全。综合安全保障战略此后成为日本政府制定对外政策的重要参照，20世纪90年代日本政府在“人的安全(human security)”等领域的积极参与可以看作综合安全保障战略的遗产。其实这一构想最早就来自防卫产业委员会。早在1970年8月，该委员会就提出了综合安全保障战略的概念，还建议将当时的“国防会议(National De-fense Council)”改组为类似于美国国家安全委员会的组织。
虽然这一构想当时没有最终被采纳，但是在1986年中曾根康弘内阁时期将“国防会议”改组为“安全保障会议”，到2013年安倍内阁则正式将其改组为“国家安全保障会议”，其在安全防卫领域的政策制定权大大超过“国防会议”和“安全保障会议”。另外，防卫产业委员会还建议由政府和民间企业共同成立“防卫审议会”和“防卫装备恳谈会”。“防卫审议会”致力于对日本国民的宣传引导，以此提高防卫预算;“防卫装备恳谈会”则致力于“防卫装备的国产化，增强防卫技术的研究开发”。
第二，推动日本政府增加防卫预算，扩大军工生产。增加防卫预算、扩大军工生产是日本军工利益集团的重要目标。其动机既有前文所述的“技术民族主义”情怀，还在于这一目标有助于提高企业的经济效益。受“武器出口三原则”的限制，日本政府(确切地说是防卫省)一直是日本各大军工企业的唯一客户，所以军工产业的发展直接受到安全政策和防卫预算的影响。1976年三木武夫内阁确定了防卫预算不得超过国民生产总值1%的原则，给不断增长的防卫预算增设下刹车，直到1987年中曾根康弘内阁才打破了1%的定律。此后虽然没有成文的限制，但日本的防卫预算一直总体维持在1%左右。
在经济高速发展时期，日本的国民生产总值增长迅速，因此即使在1%的限制范围内,防卫预算也一直水涨船高,这是日本军工企业的福音。但是冷战结束后，随着日本泡沫经济的崩溃，防卫预算的增幅也明显下降，这无疑打击了军工企业。过去，军工企业还可以通过民用产品获得收益，但是随着日本经济总体的不景气，民用部门也遭遇瓶颈。这是刺激军工利益集团游说日本政府增加防卫预算、解禁武器出口的客观原因。日本防卫装备工业会的报告显示，从防卫依存度(防卫产品在该公司总销售额的比重)来看，旗下137家会员企业中有近30家的依存度超过了50%，而且它们大多是中小企业(前文所述的大企业的外包企业)，日本防卫预算的降低对企业特别是中小企业的打击于此可见一斑。
第三，推动武器出口，促进武器技术交流。日本受“武器出口三原则”的限制，事实上没有真正的武器出口贸易。但是在经团联的建议和游说下，日本政府于2014年4月正式通过“防卫装备转移三原则”，以此替代“武器出口三原则”。过去是在原则上禁止武器出口，在严格审议的前提下允许部分例外(比如同美国的武器装备合作);现在是原则上允许武器出口,严格审议不可出口的例外。前者把允许出口的事项作为例外，后者则把禁止出口的事项作为例外，可见日本已经打开武器出口的大门。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的年度报告，日本不属于全球武器出口贸易额前五十位之列(2011—2015年数据)。随着日本放开武器出口，相信不久日本就会进入“五十国集团”，并且排名会不断靠前。
经团联在推动日本解禁武器出口方面发挥着重大作用。虽然我们无法考证究竟是日本政府主动解禁的成分更多，还是军工利益集团推动解禁的成分更多，但可以确证的是，经团联在过去十几年中一直都致力于武器出口解禁，在最近的诸多案例中扮演了重要角色。2013年12月，安倍内阁通过了“平成26年(2014年)以后防卫计划大纲”，经团联早于安倍内阁半年发表了针对防卫计划大纲的建言。
日本的安全政策：基于利益诱导政治的解释
利益诱导的发生既会受到国际国内环境的影响，也会受到行为体主观意图和相互间关系的影响。因此利益诱导机制因时期不同也会有强弱之分，这种变化在军工利益集团上表现得尤其明显。本节主要结合经济和国家安全因素来考察军工利益集团利益诱导的强弱程度。考察二战后日本安全政策的嬗变，不得不把冷战的终结作为一个重要的区分点。正如理查德·萨缪尔斯所言，“尽管20世纪90年代在经济术语中代表失去的十年，但这个阶段的安全政策却发生了重大转变”。当然，经济意义上“失去的十年”对于理解军工利益集团的利益诱导仍然具有重要意义。
(一)冷战期间军工利益诱导的相对低调
由于朝鲜战争的“特需”，日本于1951年重新开始武器生产，这是日本军工产业重建的开端。然而日本的军工产业此后却高开低走，虽然军工利益集团一直尝试振兴军工产业，但是受制于主客观条件，这一意图难以实现。军工利益集团虽然能够在安全领域推动日本政府的政策制定，但是在最具实质性意义的增加军费预算、扩大武器出口等领域，冷战期间的日本政府总体上还是相对克制的。日本首相吉田茂提出了“重经济、轻军事、小规模、轻武装”为中心的“吉田路线”，这也是冷战时期最能体现日本特点的安全政策指针。
(二)冷战结束后军工利益诱导的强化
冷战结束后，国际格局发生了深刻变化，日本国内的政治经济结构也面临危机和变革。从政治领域来看，1993年日本自民党在连续执政38年后沦为在野党。这推动了日本的国内政治改革，而新的选举制度更有利于军工企业的游说;从经济领域来看，泡沫危机后的日本企业面临日元升值的巨大压力，常规产品的对外出口遭遇瓶颈，产业界开始寻找刺激经济增长的新突破口。经济增长放缓不仅影响到日本政府的既有政策,也给军工企业带来了直接冲击。当民用部门陷入瓶颈后，军工利益集团开始重视游说政府放开武器的生产、制造和出口，以通过军工部门的增长来弥补民用部门的低迷。
由于日本在20世纪90年代后进入经济萧条期，防卫研究开发费用的增幅有所下降，这导致了企业产品附加值的减少。军工利益集团深知其中弊害，所以冷战结束后它们有意识地强化了对日本政府的利益诱导。其中较为明显的动作是经团联开始不定期发布《愿景报告》。20世纪90年代初，经团联的报告认为和平是后冷战时代的主流，因此特别强调了“文官控制”“专守防卫”以及“坚守无核三原则”等约束性主张。但是随着日本经济的持续低迷和日本政治的总体保守化，该报告转而开始呼吁修改“武器出口三原则”、修改宪法以及行使集体自卫权。
大致在政治经济变革的同时，日本还开启了军事大国化进程。这一进程大概从20世纪80年代中曾根康弘内阁时期开始。冷战结束后，随着国际、国内形势的急剧变化，军事大国化不再只是一个口号，逐步具有实质意义。日本自卫队开始有条件地向海外派兵、日本官方开发援助(ODA)的战略性和军事性、日本的武器出口更加积极、关于修改宪法第九条的讨论也不再是纸上空谈，凡此种种都标志着日本安全政策的剧变。
根据萨缪尔斯的统计，仅1991年至2003年间就有15项与安全议题相关的新法案通过。安倍晋三于2012年第二次执政后，主持修订了若干关键安全法案，并打包通过了“新安保法案”(具体包括10个新增和修订法案)。这些法案都指向军备扩张和武器出口。这些动向显然符合军工利益集团的利益。对于这一政策变迁，可以从国际体系和国家层面寻找解释。但是，本文则是在承认上述两种路径的解释有效性的同时，着重探讨军工复合体作为特殊利益集团在安全政策制定过程中的作用。
(三)比较与讨论
粗略看来，基本可以以冷战终结为节点来理解日本的经济增长、军工利益集团的利益诱导以及安全政策之间相互关系的变化(参见表1)。
如表1所示，日本在冷战期间基本上维持了经济的高速增长，但是这种经济增长源自战前日本防卫技术的遗产以及美国的技术转移，所以在冷战期间日本防卫产业主要扮演了民用部门的技术来源的角色。同时,日本政府受到主客观条件的限制，也没有积极发展防卫产业的意愿(最主要的因素是缺乏增加防卫预算的政治、经济需求)。总体来说，冷战期间军工利益集团的利益诱导相对较弱。作为利益诱导政治的中介，防卫省在日本政府内部也几乎微不足道。
冷战结束以后，国际政治和国内经济形势的变化为日本军工产业和安全政策的变迁提供了重要契机。军工利益集团迫切希望日本政府能够重点扶植军工产业，在制度上放宽武器出口、增加防卫预算，其中既有“技术爱国主义”的动机，还有企业对经济利润的追求。
在日本民用产业部门(包括家用电器、电子游戏等产业)饱和甚至萎缩的情况下，打开武器生产的大门对于这些既能够生产军用产品又能生产民用产品的大企业来说是一个重要选项。因此军工利益集团开始积极游说日本政府，强化利益诱导。与此同时，日本政府也存在增加防卫预算、促进武器出口的主观意愿。其出发点不仅仅是政治军事大国化，还有以武器生产带动经济增长的战略意图。
安倍政权下的强势日本军工利益诱导
具体到军工产业和安全政策领域，日本“政官财铁三角”的利益诱导政治主要涉及政治家、防卫省和经团联(特别是防卫产业委员会)这三个行为体之间的相互关系。以安倍政权为例，其利益诱导政治有如下三方面的动力。
(一)安倍本人对军事大国化的主观意愿和客观需求
作为一位鹰派首相，行使集体自卫权、修改宪法第九条以及实现自卫队海外派兵等都是安倍晋三的一贯政治主张。在长期执政的过程中,安倍也一直在朝这些方向努力。因此在解释日本安全政策的变化时，尤其不能忽略领导人的主观意愿。
客观需求则主要是指在“安倍经济学”并未能让日本经济有实质性增长的当前，对于防卫产业这一潜在的经济增长点,安倍有必要放手一搏。日本虽然存在大批拥有核心技术的企业，但它们的军工生产部门在全球竞争中并不占优势,在全球武器装备市场中的份额远低于欧美发达国家。随着日本民用产品占国际市场份额的不断缩小，安倍要找回“强大的日本”、实现实质经济增长，不得不铤而走险放开武器生产和扩大武器出口。这就解释了安倍政权为何会解禁“武器出口三原则”并增加防卫预算等。
就领导人因素而言，本文采用的利益诱导政治依然具有解释力。舆论界和学术界已经注意到安倍晋三本人同军工利益集团密切的私人联系。比如，安倍同三菱集团就渊源颇深，其教育经历带有浓厚的三菱印记。安倍就读的成蹊学园(采用从小学至大学的一贯制教育)就是由三菱财团创办的，该校理事长一职一向由三菱系统的企业家把持。
另外，安倍出国访问时随从的企业家以军工企业出身居多，特别是三菱重工和三菱商事。在2013年4月至2014年1月有记录的首相出访中，三菱重工和三菱商事出镜的次数最多(均为四次，其他军工企业还有东芝、川崎重工等)。其兄长安倍宽信目前担任三菱集团子公司的社长，同时还兼任三菱商事的执行董事(三菱商事是主要销售三菱集团产品的贸易公司)。这些都容易让人联想到安倍本人同三菱集团之间存在特殊利益关系。
21世纪前10年，受限于经济低迷，日本的防卫预算特别是装备预算逐年下降。这一趋势直到第二次安倍内阁时期才得到扭转。根据防卫省2016年发布的《防卫白皮书》，过去15年来日本的防卫预算呈V形变化:2002年至2012年，防卫预算从49392亿日元减少至46453亿日元;2012年安倍上台以来，防卫预算又逐年上升，其中2016年的预算额度增加至50000亿日元，为历史新高。安倍就任首相以来防卫预算的直线上升或许可以在某种程度上验证上述论断。
(二)军工利益集团对日本政治家的游说
防卫预算的增加既是日本政府的政治意愿和安倍本人的政治主张使然，同时也离不开军工利益集团的积极游说。军工利益集团有多种游说政治家的方式，其中最直接也最有效的是提供政治献金。2015年，日本防卫装备工业会的136家成员企业中有31家企业向执政的自民党提供了政治献金。这31家军工企业提供给自民党的政治献金达到3.9亿日元,相较于几年前的民主党政权时期增加了60%。这些军工利益集团的动机十分明确，就是推动政治家增加防卫预算，扩大日本武器的对外出口，最终提高这些军工企业的经济效益。有数据显示，在安倍上台后，各大军工企业大幅提高了对自民党的政治献金。
(三)军工利益集团对防卫省退休官员的接收
如前文“下凡”机制所述，日本军工企业积极接收防卫省的退休官僚和退休的自卫队军官。从军工企业同防卫省签订的装备购买合同额来看,那些自身财力雄厚且积极向政治家提供献金的企业往往能够获得更多订单。同时，这些军工企业为了维系同防卫省的特殊关系，大多会接收退役自卫官(所谓的“下凡”人员)。
这些自卫官在拥有过硬的专业技术的同时，还可以凭借着在防卫省的人脉拓展沟通渠道。中野雅至的研究指出，日本防卫省的官僚“下凡”后，高级文职官员到军工企业就职的并不太多，这主要是受到中央公务员再就业制度的约束。但是值得留意的是，防卫省官员除文官(俗称“西服组”)外还有武官(自卫官，国家特别公务员，俗称“制服组”)。虽然文官中先例不多，但是武官中却层出不穷。特别是近年来，防卫产业同防卫省的关系更加密切，更多的退役自卫官来到军工企业担任要职，这样一来军工企业可以同防卫省建立更加紧密的依赖关系。
如表2所示，近些年武器装备订购合同居于前列的军工企业往往也是接收退役自卫官最积极的企业(比如日本电气、三菱重工、三菱电机等)。防卫省与军工企业通过这层特殊利益关系建立良好的沟通机制，一些大型军工企业也借此实现了细分领域的垄断。军工企业和防卫省的特殊利益关系对于企业获得武器订单至关重要，在这里试举一个反例予以说明。富士重工是老牌军工企业,该企业过去同防卫省的武器装备合同额一直位居前列。但是在2008年防卫省却未能履行合同中的支付条款，自此富士重工针对防卫省展开了持续的法律诉讼。由于同防卫省的关系恶化，富士重工随后也减少了对退役自卫官的接收。无独有偶，自2009年以来，防卫省给予富士重工的武器装备合同额也逐年减少。由此可以看出，接收退役自卫官人数同武器装备合同额之间存在相关性。
结论
日本的安全政策是激进还是克制，不仅和政治家的政治意愿、军工利益集团的政策游说有关，同时还与特定时期的经济增长状况以及经济对军工产品的依赖程度有密切关系。总的来说，受到国际冷战环境以及日本国内政治约束的影响，冷战期间日本的安全政策相对低调，军工利益集团对日本政府的利益诱导相对有限，但是军工产业内在的“技术爱国主义”属性始终存在。冷战结束后，随着日本经济的衰退，军工利益集团开始谋求军工生产的突破，并为此积极游说日本政府增加防卫预算、调整防卫产业政策。这为当前日本的安全保障政策趋于进攻性提供了一个重要的解释机制。
在当前日本经济总体增长乏力的情况下，日本的大型企业极有可能将努力的方向向军工生产部门转移。这种状况已经呈现出长期化的趋势，会不可避免地刺激日本政府在安全保障问题上不断寻求突破。一方面是要扩大本国的防卫预算、提升武器装备质量，另一方面则会有选择地出口先进武器装备。中国作为日本的邻国，作为在领土和历史问题上同日本存在矛盾与冲突的大国，应该对日本国内军工利益集团的动向、武器装备的出口以及相关安全政策的变化予以持续关注和警惕。
【察网摘录自《世界经济与政治》2017年第12期，原标题为“军工利益集团与日本的安全政策”。】
