美国高关税及贸易保护主义的历史基因

二、自由贸易主义指导下的协定关税时期（1934年~1973年）

1932年民主党人富兰克林·罗斯福当选美国第32任总统，标志着一个新时代的到来。在这一时期，美国的政治、经济、社会、文化等都发生了深刻的变化，作为经济政策的重要部分，对外贸易政策也开始发生转变。1934年《互惠贸易协定法》（The Reciprocal Agreements Act of 1934）的出台开启了美国低关税自由贸易之路。以第二次世界大战为分界线，美国的低关税时期可分为双边协定关税时期和多边协定关税时期。战前美国主要通过签订双边贸易协定达到降低关税促进贸易的目的，战后美国则大力提倡多边协定将自由贸易推进到更高层次。

1.双边协定关税时期：1934年~1945年

1934年，《互惠贸易协定法》出台。该法案的一大特点，即“无条件最惠国待遇”原则。法案规定美国与任何一国政府或机构签订贸易协议所达成的优惠待遇均自动适用于所有与美国签订贸易协议的其他国家，与此同时，其他国家之间达成的贸易优惠待遇也直接适用于美国。根据这一原则，一个国家一旦与美国签订贸易协议，就会被迫卷入以美国为核心的双边和多边自由贸易体系。无条件最惠国待遇为美国的出口导向型企业打开了国际市场，使其形成了推动美国自由贸易立法的利益集团，为了满足该利益集团的诉求，美国低关税自由贸易政策向纵深发展。

截至1945年，美国与27个国家签订了32个互惠贸易协定，降低了64%进口商品的关税税率，使得美国关税税率在1930年水平上降低了40%。二战后，美国一跃成为世界第一超级强国。冷战的出现，促使美国大力推行欧洲经济复兴计划，并在亚洲扶植日本，帮助日本恢复经济。以美国为核心的多边贸易协定体系应运而生。

2.多边协定关税时期：1946年~1973年

二战后，欧洲满目疮痍，无论是战败国还是战胜国，经济都陷入了困境，美国经济此时一枝独秀，重建稳定的世界经济秩序迫在眉睫。基于《互惠贸易协定法》的双边贸易政策已经不能适应现实的需要和时代的发展，美国凭借自身强大的综合实力开始着手建立多边关税协定，创建世界经济贸易新秩序。

首先从金融领域入手，1944年美国建立了“布雷顿森林体系”，形成了各国货币与美元直接挂钩、美元与黄金挂钩的固定汇率制。布雷顿森林体系为多边自由贸易体系奠定了基础。接着美国着手建立国际贸易组织，经过讨论在哈瓦那国际会议中诞生了《哈瓦那宪章》，但由于美国国内政局的变化，杜鲁门总统没有将该宪章提交国会批准，这就导致了国际贸易组织的流产。但在1947年筹备国际贸易组织的过程中，23个成员国于日内瓦讨论并形成了一个多边关税减让协定——关税及贸易总协定（GATT），从而开启了战后国际关税互动的机制。在此之后，美国国会七次批准延长了《互惠贸易协定法》。

但进入20世纪50年代后，美国国际收支开始出现非经常性逆差和经济增长率低等问题。国会认为，这是由于自由贸易推行不够彻底，美国没有充分利用新增的国际市场来扩展国内经济。事实上，随着马歇尔计划在西欧的成功实施，战后西欧国家迅速恢复经济。50年代欧洲逐步联合起来，并最终建立了欧洲经济共同体。到了60年代欧共体在经济上日益独立于美国，形成了抗衡美国的经济力量。欧共体的关税同盟和共同农业政策对美国自由贸易的推行产生了巨大阻力。于是在1962年美国出台了进一步推动自由贸易的《贸易扩大法》（The Trade Expansion Act of 1962）。

美国总统肯尼迪希望借助该法案能够建立一个没有关税壁垒的大西洋自由贸易区，打开欧共体的市场；借助英美特殊的关系，建立密切的欧美关系，并最终建立一个大西洋共同体。该法案扩大了总统在贸易谈判中的权力，确定了关税谈判一揽子交易的原则。在该法案的授权下，美国参加了关贸总协定第六轮谈判（即“肯尼迪回合”），这是关贸协定前六轮谈判中范围最广、消减幅度最大的一次。

另外，该法案明确提出反共产主义经济。实际上，在冷战初期美国支持欧洲复兴计划，帮助日本经济复苏时主动消减关税，并对欧洲各国和日本的关税壁垒一定程度上持容忍态度，主要原因就是美国相信强大的西欧和日本能在欧洲和亚洲抵抗共产主义经济的入侵，保证美国商品有充足的国际市场，保证自由贸易在西方世界顺利推广。维护美国的经济霸主地位，才能有力量与苏联抗衡。

20世纪60年代末，来自西欧和日本的竞争越来越威胁美国的经济地位，美国经济实力出现相对衰落。美欧日之间贸易摩擦不断，美国开始要求西欧、日本扩大市场开放，给美国提供对等的竞争机会。美国国内贸易保护主义出现回潮，有关贸易保护的议案被相继提出。到1971年面对国内经济困难、国际收支恶化、美元危机等问题，美国总统尼克松提出了“新经济计划”。该计划规定对进口物品一律增收10%的附加关税。美国实行了30多年的低关税自由贸易政策受到威胁。

三、新贸易保护主义下的非关税壁垒时期（1974年以后）

为应对关贸总协定第七轮多边贸易谈判，纠正欧共体和日本的贸易歧视政策，降低和消除贸易壁垒，1974年美国国会出台了《贸易改革法》（The Trade Reform Act of 1974）。新的法案从过去的“自由贸易”转向“公平贸易”，扩大了总统推动贸易自由化谈判方面的权限范围，增加了对国内产业的保护措施。因此，这一法案的出台成为美国贸易政策的又一转折点，从此美国开始实施自由贸易旗帜下的新贸易保护主义的政策。

新贸易保护主义和美国1934年以前的贸易保护主义的区别在于，旧贸易保护主义主要通过关税壁垒也即高关税来实现对本国经济的保护，而新贸易保护主义是在总体关税水平较低的情况下通过设立非关税壁垒来实现对本国经济的保护。非关税壁垒与关税壁垒相比有以下特点：非关税壁垒具有更大的灵活性和针对性；非关税措施的保护作用比关税的作用更为强烈和直接；非关税壁垒具有隐蔽性和歧视性。正因为非关税壁垒与关税壁垒相比有如此多的“优点”，在美国自由贸易主义的旗帜下，非关税壁垒大行其道。

为了增加对国内产业的保护，1974年《贸易改革法》在许多方面对之前的相关法案做了重大修改。如修订了1962年《贸易扩大法》中的调整援助条款，降低了美国产业受到进口损害的认定条件，加强对进口竞争所受损害的补偿，保护国内竞争力薄弱的产业。又比如在1962年《贸易扩大法》第252条款基础上设立了第301条款，根据该条款美国总统有权对其他国家针对美国的不公平贸易行为实施报复。由于在实施过程中美国单方面认定贸易公平与否，使得该条款有很浓的贸易保护主义色彩。另外，为了给美国的商品寻找更广阔的市场空间，1974年《贸易改革法》规定了美国对发展中国家的普遍优惠制度。普遍优惠制度也称普惠制，由1968年联合国贸易与发展会议第二届会议通过，1970年为第二十五届联合国大会所采纳。普惠制要求发达国家承诺对从发展中国家或地区输入的商品，特别是制成品和半制成品，给予普遍的、非歧视的和非互惠的关税优惠待遇。但该法案同时要求总统在考虑给予发展中国家普遍优惠制度时，要确保美国能够进入其市场、获得其资源。因此，对于普惠制的获得或撤销完全掌握在美国手里，美国完全是从自身实际利益出发，而非国际道义出发来指定普惠制的受益国。

1974年《贸易改革法》，观其名称便可窥见其意。即改革过去自由贸易的政策，推行新的“公平贸易”政策，但在实施中美国经常采取单边行动，以公平之名行保护之实。

20世纪80年代在里根经济学的刺激下，美国经济出现复苏并逐渐走出衰退。但财政赤字持续走高，贸易逆差不断扩大，国际收支状况继续恶化，进一步刺激了贸易保护主义。1984年美国国会出台了《贸易与关税法》（Trade and Tariff Act of 1984），授予了美国贸易代表主动行使301条款的权力。1988年出台了《综合贸易与竞争力法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988），增补了1974年《贸易改革法》的301条款，设立超级301条款和特别301条款。这些条款的设立，使得美国经常挥舞贸易的大棒，威胁和报复其他国家，采取单边行动，将国内法凌驾于国际法之上。进入80年代以后，美国开始重新关注双边贸易协定，以期抗衡欧共体等区域经济共同体，如1988年签署的美加自由贸易协定，在此协定基础上于90年代发展成为区域性的北美自由贸易协定，并于2018年推出升级版的北美自由贸易协定，即“美国—墨西哥—加拿大协定”(United StatesMexicoCanada Agreement，USMCA)。

20世纪90年代以来，美国与贸易伙伴之间的纠纷不断。自1994年4月15日世界贸易组织（简称世贸组织，WTO）成立以来，美国和其他贸易国家越来越多地利用WTO来解决贸易争端。但美国贸易单边主义倾向不减，多次绕开WTO框架，以国内贸易法来解决贸易争端。更有甚者，美国要求其他国家按照美国的国内法律行事，否则就实施制裁。如1996年出台了《赫尔姆斯—伯顿法》（The HelmsBurton Act），对与古巴有贸易关系的外国公司进行制裁，赤裸裸地展现了美国单边主义的贸易政策和干涉别国内政的野蛮行径。

21世纪的到来并没有改变美国新贸易保护主义的道路。2001年“9·11”事件的爆发，小布什政府祭起反恐的大旗，将贸易与民主、自由、人权捆绑在一起，借贸易来推行政治主张，干预别国内政。如对伊斯兰国家及其产品采取歧视性政策，减少了贸易交往和投资活动，引起伊斯兰国家的强烈不满。

2008年金融危机爆发。为了摆脱危机，各国本应该加强贸易合作，促使国际经济早日复苏，然而虽然奥巴马执政后，声称不会采取以邻为壑的贸易保护主义政策，但实际上迫于国内利益集团的压力，美国在贸易保护主义道路上越走越远。来自民主党的奥巴马，对新兴经济体国家向美国出口的产品设置绿色壁垒。利用技术上的压倒优势，排斥发展中国家的商品，达到保护国内同类行业、保障就业、促进制造业回流等目的。在贸易与投资方面，奥巴马积极推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）。奥巴马希望通过与亚太地区合作，强化美国经济利益，限制中国与亚太周边国家的贸易。通过与欧洲国家协调欧美之间的贸易与投资，制定面向21世纪的贸易新标准和新规则。以这两个协定为重要抓手，实现美国亚太再平衡战略。

2016年共和党非建制派唐纳德·特朗普强势入主白宫，美国进入了新的历史阶段。美国贸易政策全面转向保守，打着“美国优先”、“公平贸易”的旗号，对被认为有损于美国国家利益的任何国家进行贸易报复，许多盟国亦不能幸免。当然，最突出的还是发起针对中国的贸易战。2018年3月以来，美国主导挑起中美经贸摩擦并持续升级。2018年3月22日，美国贸易代表办公室公布《中国贸易实践的301条款调查报告》。根据该报告，美国在2018年7月6日、8月23日分两批对500亿美元的中国输美商品加征25%的关税，涵盖航空航天、信息技术、通讯工程、自动化机器人、医疗设备等高科技领域产品。2018年9月24日起美国政府对中国输美约2000亿美元商品加征关税，税率为10%，2019年1月1日起税率提高到25%。在刚刚结束的二十国集团峰会（G20）上，中美之间于阿根廷当地时间12月1日达成了协议，对中国输美的2000亿美元商品的关税将维持在10%，不会按计划加征至25%。考虑到特朗普一贯的善变风格，中方应保持谨慎，不能盲目乐观。在本次峰会前，特朗普还多次威胁对另外约2670亿美元的中国输美商品加征关税，这意味着中国输美的全部商品都将被加征关税。

除此之外，美国还从阻挠投资和限制出口两个方面干扰中美企业之间正常的贸易活动。2018年8月签署生效的《出口管制改革法案》与《外国投资和风险审查现代化法案》，在原来相关法案的基础上，扩大了贸易审查权，将贸易投资与国家安全捆绑起来。一方面，对中国企业在美国投资进行严格的审查，将中国列为“特别关注的国家”；另一方面，限制美国企业对中国的技术出口。此外，特朗普还破坏中美之间的人文交流，对中国赴美留学生学习机器人、航空、高科技制造业等领域加以限制。

200多年的美国贸易史，是在自由与保护之间摆动的历史。从高关税贸易保护主义，到双边、多边自由贸易主义，最终又回到大量应用非关税壁垒的新贸易保护主义，何时采取何种贸易政策，全以美国的利益为基准。贸易政策服务于经济，服务于政治，服务于国家战略，从来不是无端制定。在其国内工业力量薄弱之际，高关税政策保护了国内工业的生存发展，实现了国家经济独立，并最终走向强大；当其国内工业壮大，产品有足够竞争力之时，低关税自由贸易政策帮助美国顺利开拓世界市场，成为世界经济霸主；随着自身实力相对衰弱，美国贸易政策重新转向保护主义，设立各种非关税壁垒，对其他国家尤其是发展中国家贸易政策横加指责。