建议将《外国人永久居留管理条例》广泛征求意见
作者 望长城内外
2月27日，国家司法部网站公布了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》(征求意见稿)(以下简称“《管理条例》”，全文见附件)，在2月27日至3月27日期间征求社会意见。
一、《管理条例》与现行《管理办法》相比的主要变化
我看了《管理条例》之后，觉得这个《管理条例》与2004年8月15日公安部、外交部第74号令发布施行的《外国人在中国永久居留审批管理办法》(以下简称“现行《管理办法》”，全文见附件)相比，有明显的变化，主要有三个方面的变化：
1、放宽了申请条件
一是取消了现行《管理办法》中“身体健康，无犯罪记录”的要求。
二是将现行《管理办法》“在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的”“在中国投资合计200万美元以上”的要求改为“在中国境内投资折合人民币一千万以上”。
三是将现行《管理办法》中“对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的”条件细化，包括：“为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献”“在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献”“为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献”“为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形”“在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人”“国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才”“国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员”“高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员”，以及在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人在取得永久居留资格后推荐的专业人才等。
其中，将现行《管理办法》关于“具有副教授、副研究员等副高级职称以上”职称的条件放宽到“国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称学术科研人员”，增加了“在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献”等内容。
取消了现行《管理办法》关于申请人任职单位应为“国务院各部门或者省级人民政府所属的机构、重点高等学校”等要求。
四是增加了“在中国境内工作的外国人达到一定条件”的内容。规定“外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：
(一)具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年;
(二)在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍;
(三)在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍;
(四)在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。”
2、放宽了受理权限
现行《管理办法》规定：“受理外国人在中国永久居留申请的机关是设区的市级人民政府公安机关，直辖市公安分、县局;审核外国人在中国永久居留申请的机关是各省、自治区、直辖市公安厅、局;审批外国人在中国永久居留申请的机关是公安部。”
《管理条例》则规定：“县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托，受理外国人永久居留资格的申请。”“对符合条件的外国人，由国家移民管理部门批准永久居留资格，并签发外国人永久居留身份证。”
《管理条例》将受理权限由设区的市和直辖市的公安分、县局公安机关，放宽到县级公安机关。
3、增加了服务和待遇方面的规定
现行《管理办法》没有服务和待遇方面的规定，《管理条例》则增加了这方面的规定。例如：“为永久居留外国人凭外国人永久居留身份证在中国境内办理金融、外汇、教育、医疗、交通、电信、社会保险、住宿登记、财产登记、机动车驾驶证申领等事务提供便利。”
“永久居留外国人出入境时，可以从中国公民专用通道通行。”
“永久居留外国人在中国境内工作免办外国人工作许可，并可按照有关规定参加职称评审、职业资格考试和政府设立的自然科学、技术创新类奖励的评选。”
“永久居留外国人可以按照有关规定在中国境内购买自用、自住商品住房。”
“永久居留外国人可以按照住房公积金管理有关规定缴存和使用住房公积金，离开缴存地时，可以按照规定办理住房公积金的提取或转移手续。”
“永久居留外国人在中国境内工作的，按照社会保险法律法规的规定参加各项社会保险。在中国境内居留但未工作的，可以按照居留地相关规定参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险，享受社会保险待遇。”
“适龄永久居留外国人或随迁的未成年子女可以在中国接受义务教育，不收取国家规定以外的费用。”
总之，如果这个《管理条例》实行后，永久居留外国人与中国公民相比，除了没有选举权与被选举权以外，其他待遇基本上都与中国公民一样。
二、《管理条例》公布后在网上引起热议
国家司法部网站公布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》(征求意见稿)之后，很快在网上引起热议。绝大多数意见是对《管理条例》发表了不同的看法，有的意见甚至认为，现行的《管理办法》基本可行，没有必要再搞《管理条例》。不少人对《管理条例》的一些内容特别是放宽申请条件提出了疑虑。
例如，现行《管理办法》对移民的申请条件是要求“在中国投资合计200万美元以上”，《管理条例》则改为“在中国境内投资折合人民币一千万以上”。现在的一千万人民币，与2004年的200万美元相比，实际价值至少少了一半，并且现在中国对外资的需求与2004年相比也要小得多。这方面的条件放宽完全没有道理。
又如，《管理条例》规定，符合“在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍”“在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍”等条件的外国人，就可以申请在中国永久居留，实际上就是挤占了中国大学毕业生的工作岗位 。目前，“拥有学士学位，以及两年相关工作经验”，或者“毕业于中国大学或者世界前100的大学的优秀的毕业生”，或者“无学历，毕业后两年全职工作经验，底薪大于等于26100人民币/月” 的外国人，即可申请有效期为1-2年的B类外国人工作签证，这些人在中国境内连续工作满四至八年是比较容易做到的。然而目前，中国的许多大学生毕业后都找不到工作，因此，《管理条例》这样规定，实际上就是挤占了中国大学毕业生的工作岗位 。
再如，《管理条例》规定，“在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献”的外国人可以申请在中国永久居留。而国务院于2004年3月8日发布的《基金会管理条例》规定，非公募基金会的原始基金(指到账货币资金)不低于200万元人民币的即可申请设立基金会。《管理条例》这样规定，岂不是为外国人到中国洗钱和避税提供了方便?
还有，近几十年来，大量的中国人移居国外成为外国公民，其中许多人是在中国通过各种途径发了财以后移居国外的，同时把从中国获得的资产也转移到国外。按照《管理条例》的规定，这些人要想在中国获得永久居留权是很容易办到的。如果让这些人同时享受两个国家的福利，是不是太不公平了?
三、应该将《管理条例》广泛征求意见
《中华人民共和国立法法》第六十七条规定：“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。”
然而目前这种征求意见的办法是不行的。一是《管理条例》(征求意见稿)只在国家司法部网站公布，全国许多人大都不知道;二是大家究竟提了哪些意见，最后定稿时吸取了哪些意见，大家也不知道。这种征求意见有什么意义?基本上是在走过场。
由于《管理条例》的内容规定关系到每一个中国人的切身利益，目前看不少内容争议很大，为了保证这部行政法规制定得更加完善，切实符合全国人民的利益，建议将《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）在全国官方媒体全文刊登，并在官方媒体公开组织开展至少3个月的讨论，广泛和充分地听取社会各界的意见。
附：《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》
第一章总则
第一条 为了进一步扩大对外开放，规范外国人在中国境内永久居留管理，保障取得永久居留资格外国人(以下称永久居留外国人)的合法权益，依据《中华人民共和国出境入境管理法》，制定本条例。
第二条 外国人永久居留资格的申请和审批，以及对永久居留外国人的服务和管理，适用本条例。
第三条 外国人永久居留制度应当符合国家安全和利益需要，与国家经济社会发展水平相适应。
第四条 永久居留外国人在中国境内的合法权益受法律保护，在中国境内居留的期限不受限制。
在中国境内的永久居留外国人应当遵守中国法律，不得危害中国国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序。
第五条 国家移民管理部门负责外国人永久居留管理工作。国务院有关部门在各自职责范围内做好永久居留外国人有关的服务管理工作。
地方各级人民政府做好本行政区域内永久居留外国人的服务管理工作。
第六条 国家移民管理部门会同国家有关主管部门建立外国人永久居留服务管理工作协调机制、信息共享机制。
第七条 国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时，经国务院批准，对外国人永久居留资格实行定额审批制度。
第八条 国家移民管理部门会同科技、人力资源社会保障部门适时制定积分评估制度。
第九条 国家移民管理部门应当通过政府网站等公开方式，统一发布外国人永久居留资格申请所需材料、手续以及办理流程等审批政策信息。
第二章申请条件
第十条 外国人遵守中国法律，具备在中国生活的基本经济保障，并且符合本条例规定申请条件的，可以申请永久居留资格。
外国人因外交、公务事由在中国境内停留居留期间，不得申请永久居留资格。
第十一条 外国人为中国经济社会发展作出突出贡献，属于下列情形之一的，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，可以申请永久居留资格：
(一)为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献;
(二)在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献;
(三)为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献;
(四)为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形。
第十二条 在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人，可以直接申请永久居留资格。
第十三条 因国家经济社会发展需要引进的外国人，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：
(一)国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才;
(二)国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员;
(三)高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。
(四)根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。
前款所列推荐单位和个人应当出具真实、可靠的推荐函件，对引进事由及推荐对象相关资质的真实性负责。
第十四条 国家移民管理部门应当与外交、发展改革、教育、科技、人力资源社会保障、商务、文化、卫生健康、体育等国务院有关部门建立会商机制，就本条例第十二条和第十三条规定的具体标准等进行会商。
第十五条 外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：
(一)具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年;
(二)在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍;
(三)在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍;
(四)在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。
前款第二项至第四项规定的工资性年收入为最低标准，具体标准由国家移民管理部门商省、自治区、直辖市人民政府确定。
第十六条 外国人按照外商投资法律的规定，以自然人身份或者作为控股股东的企业投资，属于下列情形之一，且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：
(一)在中国境内投资折合人民币一千万以上;
(二)在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的;
(三)在中国境内设立高新技术企业、创新型企业，效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。
前款第二项规定的具体标准由国家移民管理部门商国务院有关部门确定。
第十七条 外国人有家庭团聚需要，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：
(一)配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所;
(二)未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母;
(三)年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。
第十八条 外国人符合本条例第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条规定条件，申请永久居留资格的，其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。
第十九条 外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格。
