中国绿色公共就业计划 —— 以消除失业实现国家目的和经济增长 ... ...

中国绿色公共就业计划——以消除失业实现国家目的和经济增长

黄逸江

美国丹佛大学经济系助理教授

美国全球可持续发展研究所研究学者

摘 要：本文阐述的“中国绿色公共就业计划”是一个由中央政府出资、地方政府落实的公共就业保障政策，主要实现消除失业、实现国家目的、拉动经济等三大目标：一是通过向每一个失业者提供公共就业的机会，消除市场经济由于就业岗位不足带来的失业；二是通过雇佣原本失业的劳动力，实现国家目的，如基础设施建设、环境治理、社区服务、文化传播等；三是通过向公共就业计划的雇员发放工资，创造新增消费和内需，从而拉动经济。

以2019年为例，增加占GDP 1.58%[①]的财政赤字将足够实施一个完整的中国绿色公共就业计划，从而消除2427万[②]的城镇失业，并带来3.13% – 4.55%[③]的新增GDP，将中国2019年GDP增长率推至9.23% – 10.65% 的区间。同时，中国绿色公共就业计划还带来其它重要效益，如人民（包括农民工和退伍军人）的经济安全、社会和政治的稳定、对中国模式的信心提升、对环境污染的有效治理等。

由于实施该计划需每年增加约GDP 1.58%的财政赤字，本文还通过研究三个具有代表性国家（美国、希腊、中国）的“体系收支余额”论证中国政府赤字的可持续性和必要性。结论是：对拥有货币主权的国家而言，真正具有违约风险的是民间企业债和个人债[④]，而非以本国货币结算的国债[⑤]。中国政府赤字不仅可持续，而且能有效稳定中国民间企业和个人的收支盈余，从而增强民间企业和个人的偿债能力、减少中国金融系统的结构性风险。

    关键词: 中国经济，可持续发展，公共就业，赤字，国债

     JEL codes: J680, H630, H620,J580, B5, E

    一、公共就业计划的目标和特点

    公共就业计划（Public Job Guarantee）是一个由中央政府出资、地方政府落实的公共就业保障政策，主要实现消除失业、实现国家目的、拉动经济等三大目标：一是通过向每一个失业者提供公共就业的机会，消除市场经济由于就业岗位不足带来的失业；二是通过雇佣原本失业的劳动力，实现国家目的，如基础设施建设、环境治理、社区服务、文化传播等；三是通过向公共就业计划的雇员发放工资，创造新增消费和内需，从而拉动经济。

    传统宏观经济政策（包括财政和货币政策）通过刺激经济增长间接创造就业岗位。然而，机械替代人工是人类经济发展的时代趋势。农业社会转型工业社会时，人类用工业就业填补了农业失业。工业社会转型服务业社会时，人类用服务业就业填补了工业失业。可当服务业就业也逐渐被机械取代时，充足的新就业岗位从何而来？如此的时代趋势导致传统宏观经济政策往往刺激了经济，却拉动不了就业，形成“没有就业的经济增长”（jobless growth）。相对而言，公共就业计划是一个非传统但合乎逻辑的解决失业的方案：直接创造就业岗位以消除失业，并通过这些新的就业岗位实现国家目的和拉动经济增长。

上述传统宏观经济政策和公共就业计划的逻辑差异对GDP增长率与失业率的定量关系有重要影响。李克强总理在2013年就明确了经济增长的目的：“我们关注GDP，其实关注的是就业。同年，李总理表达了对“经济带动就业”的效率的担忧：“目前大概GDP增长1个百分点，能够拉动130万、甚至150万人就业。”李总理的测算表明：即使假设1%的GDP增长能产生150万个就业机会，要在2019年消除中国2427万的城镇失业，GDP需额外增长16%（即2019年实现22%的GDP增长率）。如此对GDP增长率不切实际的要求，恰恰说明了在机械化的时代趋势下通过刺激经济增长间接创造就业岗位的低效与不可行。

而在公共就业计划中，创造就业是手段，经济增长是结果。第四章的测算显示，中国公共就业计划将通过消除2427万的城镇失业实现3.13% - 4.55%的额外GDP增长。换言之，通过公共就业计划全面消除城镇失业不需要GDP额外增长16%。此差异反映了公共就业计划相较传统宏观经济政策的优势：“就业带动GDP”可行，而“GDP带动就业”不可行且往往与环境保护和结构调整的目标相左。鉴于稳定就业的重要性和中国经济对环境保护和结构性调整的需求，就业带动GDP是更合理的逻辑选择。

不仅传统宏观经济政策对促进就业效果不佳，教育和培训等被主流经济学家推崇的政策对促进就业也乏善可陈。一个人的努力、教育、培训或许能使他打败其他竞争对手，从而获得工作岗位。但个人的就业成功仅仅使失业人群名单发生改变，却无法改变失业名单的总体数量。要解决宏观经济的整体失业，必须创造足够的就业岗位。然而，市场经济并非为创造就业而生，就业也仅仅是企业赚取利润的衍生品。凯恩斯在分析美国1929年经济大萧条时认为，市场经济有两种实现零失业率的可能：“意外” 和 “设计” 。“意外”指市场经济对商品的总需求大到恰好创造出足够的就业机会来实现零失业率，“设计”指民间投资的社会化（socialization of investment）。本质上，公共就业计划就是一项 “设计” ：以国家的“有形之手”解决市场的“无形之手”所衍生且无法解决的失业难题。

相较于传统宏观经济政策，公共就业计划还有一个优势：减少宏观经济政策的不稳定性和不确定性。公共就业计划是一个制度化、自动化、逆周期的宏观经济调节工具。当市场经济处于下行通道，市场经济雇佣者（包括民企和国企）释放劳动力到公共就业计划，生产实现国家目的的产品和服务。当市场经济处于上行通道，市场经济雇佣者以更高的工资（故公共就业计划的工资不能过高）吸引公共就业计划的雇员进入市场雇佣关系，生产更多的市场产品和服务。因此，公共就业计划补充和稳定市场经济，而非取代。公共就业计划是一个实现国家目的的市场经济的劳动力蓄水池：市场经济好，它往里注水；市场经济不好，它从中吸纳多余的水份，浇灌实现国家目的的产品和服务。如下图所示：

图1：公共就业计划补充市场经济

图表来源：Forstater, Kaboub, and Kelsay (2015).

公共就业计划的效益源于失业对经济、个人，家庭，社会，和国家的巨大成本。于经济而言，失业意味着劳动力使用不充分和未实现的经济增长。于个人而言，失业威胁生存，带来物质和心理上的艰辛。于家庭而言，失业导致“贫贱夫妻百事哀”的家庭不和谐。于社会而言，失业不利于建立和谐的社会关系。于国家而言，失业导致政治动荡，乃至民粹主义的兴起（如近年来的美国、中国台湾和香港）。第四章的计算表明，哪怕仅仅核算中国公共就业计划对GDP的经济贡献，也已远超实施该计划所需的财政成本，更何况公共就业计划能有效地解决上述由于失业所带来的对个人、家庭、社会、国家的诸多问题。

再来看看公共就业计划的实际应用。过去数十年间，许多国家（美国，瑞典，澳大利亚，阿根廷，印度等），包括中国，探索过或正在实施各种形式的公共就业计划。然而，这些公共就业计划大多局部且不连续，甚至有的在运行良好的情况下依然在到期后被默认中止，如时任美国总统的富兰克林·罗斯福为了重振1929年经济大萧条下的美国经济而实施的 “美国新政”（American New Deal）。该新政于1933至1939年间建设了大量美国人至今还在使用的基础设施，也为美国进入第二次世界大战创造了经济条件，却依然由于没有被制度化在到期后自然中止。2016年美国民主党总统竞选人伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）在其竞选纲领中提出就业保障计划^[⑥]。该方案虽然得到许多美国年轻人的支持，但被保守派抨击为社会主义政策。2019年被美国国会议员Alexandria Ocasio-Cortez推动的“美国绿色新政” （American Green New Deal）同样由于姓 “社” 还是姓 “资”的问题难以获得国会的支持。

事实上，制约公共就业计划全球发展有两个重要原因，分别是理论禁锢以及政治和意识形态禁锢。理论禁锢来源于主流经济学派[⑦]（特别是主流货币银行学[⑧]）。由于主流经济学对自由市场主义的宗教式推崇，政府赤字被妖魔化（如主流经济学界至今仍错误地认定希腊2008年的欧元债务危机源于希腊政府在危机前几年过大的财政赤字[⑨]）。由此形成的结论是政府应尽可能避免财政赤字，故需要财政拨款的公共就业计划也不可持续。我在第五章使用前沿的货币银行学的研究成果（包括我的老师Randall Wray于2019年11月20日对美国国会所作的《重审国债的经济成本》[⑩]的听证报告）驳斥上述主流经济的理论。我的结论是增加GDP 1.58%的中国政府赤字不仅可持续，而且能稳定民间收支盈余，从而增强中国企业和个人的偿债能力、减少中国金融系统的结构性风险。

另一个制约公共就业计划全球发展的重要原因是政治和意识形态禁锢。虽然公共就业计划是对市场经济的补充，其在本质上是一项改变企业和劳工权力关系的社会主义政策。因此，公共就业计划在政治和意识形态上与遵循资本主义自由市场经济的国家相对立。正是这样的政治和意识形态禁锢导致许多受益于“美国绿色新政”的美国人最为反对该计划。只有失业问题突出时，这些国家才使用非正式的公共就业计划或传统宏观经济刺激政策。幸运的是，中国不存在经济政策中意识形态禁锢的问题。尤其从邓小平同志提出“白猫黑猫”理论以来，中国政府在经济改革中大多秉承渐进和务实的态度[11]。