中国绿色公共就业计划 —— 以消除失业实现国家目的和经济增长 ... ...

表1：公共就业计划成本测算

数据来源：作者计算

如上，增加占GDP 1.58% 的财政支出将足够实施一个全面的“中国绿色公共就业计划”，从而消除我国2427万城镇失业，并带来3.13% – 4.55%的新增GDP，将2019年中国GDP增长率推至9.23% - 10.65%的区间。因此，中国绿色公共就业计划具有经济可行性。

需要注意的是，上述计算有意低估了公共就业计划的效益、高估了公共就业计划的成本。诸多公共就业计划所带来的其它效益（比如社会稳定、政治稳定、就业弱势群体的经济安全、环境治理的提升等）比GDP的增长更有价值。但由于难以用金钱衡量，它们并没有被赋予货币价值，因而没有进入到公共就业计划的效益的计算中。另一方面，一个消除了2427万城镇失业的中国政府将减少失业救济金和预防犯罪等方面的支出，同时增加由于经济的额外增长所带来的额外税收，故中国公共就业计划的实际成本低于我所测算的2019年GDP 的1.58%。

    五、中国政府财政赤字的可持续性和必要性

    前文所述，制约公共就业计划的全球发展的重要原因之一是主流经济学派的理论禁锢。由于主流经济学对自由市场主义的宗教式推崇，政府赤字被妖魔化，故需要财政拨款的公共就业计划也被认为不可持续。本章使用近年来货币银行学的前沿成果来打破主流经济关于“财政赤字不可持续”的理论禁锢，通过构建三个具有代表性国家（美国、希腊、中国）的“体系收支余额”[27]论证中国政府赤字的可持续性和必要性，并提出三个财政建议。

1. 1. 体系收支余额是什么

“体系收支余额”（Sector Balances Approach）是一个宏观经济的会计恒等式：本国政府余额 + 本国民间余额 + 外国余额 = 0。推导如下。

基于：“全球收支余额 = 全球总收入 –全球总支出 = 0”的宏观经济会计准则，温·戈德利（Wynne Godley）在1996年提出对任意一个国家而言，全球总收入和全球总支出可各分为三个部分，即：

全球总收入 = 本国政府收入 + 本国民间收入 + 外国收入

全球总支出 = 本国政府支出 + 本国民间支出 + 外国支出

代入可得：（本国政府收入 – 本国政府支出）+ （本国民间收入 – 本国民间支出）+（外国收入 – 外国支出）= 0

即：本国政府余额 + 本国民间余额 +外国余额 = 0

这意味着若要本国民间余额 > 0（民间企业和个人实现收支盈余），则需本国政府余额 < 0（政府财政赤字）或外国余额 < 0（本国贸易顺差[28]）。因此，若一个国家（如中国）同时实现政府赤字和贸易顺差，则其民间企业和个人盈余将获得双向利好。若一个国家（如美国）为贸易逆差国，则其政府不仅需要实施财政赤字，还必须实施足够大的财政赤字（大于贸易赤字的财政赤字）使其民间企业和个人实现盈余。

一般情况下，各国政府应努力使本国民间余额 > 0。这是因为作为货币使用者，本国民间企业和个人面临真实的破产风险。体系收支余额显示：若政府赤字减少、贸易逆差增大，则民间企业和个人盈余必然减少，从而削弱民间企业和个人的整体偿债能力、引发大规模违约，从而导致金融危机。而作为货币发行者，中央政府以本国货币结算的财政赤字和国债的破产风险为零[29]。因此，Abba Lerner的“功能性财政”（Functional Finance）指出：拥有货币主权的国家需要且能够通过政府赤字稳定本国民间企业和个人的收支盈余。

“功能性财政”并非主张无限制的政府支出。它强调的是对拥有货币主权的国家，真正的限制并非财政税收，而是实体经济瓶颈（如在失业率已为零的情况下新增财政赤字只能带来通货膨胀）。但现实往往是政府赤字在实现零失业率之前就已经停止，或者是通过财政赤字刺激经济从而创造就业的效率低下。这正是绿色公共就业计划的优势所在：作为市场经济的劳动力蓄水池，它逆周期地调节池子的大小，从而保证中国的财政赤字处于合适的水平（即零失业率所对应的财政赤字）、避免经济过热或过冷。

以上是理论分析，接下来我通过研究三个具有代表性国家（美国、希腊、中国）的现实数据来论证中国政府赤字和国债的可持续性和必要性。

2、美国的体系收支余额分析

图2：美国体系收支余额1960-2019Q2

上图是美国1960年至2019年体系收支余额表，摘自我的博士教授Randall Wray在2019年11月20日对美国国会财政预算委员会作的《重审国债的经济成本》的听证报告。

可以发现，对美国而言的外国余额（绿色柱子）从1984年起年年为正，意味着美国自1984年后年年实现贸易逆差，削减了美国民间企业和个人盈余。但同时，美国政府（红色柱子）在过去数十年间来不仅实施赤字，还在大部分年份实施超GDP的5%的较大赤字。结果是美国政府赤字在绝大多数年间有效抵消了美国贸易赤字对美国民间盈余的负面影响，使得美国民间收支（蓝色柱子）在绝大多数年份为正。

需要注意的是，美国历史上出现经济危机恰恰是美国政府赤字减少、贸易逆差增大，从而导致美国民间出现连续亏损之时。美国体系收支余额表显示：美国民间收支分别在1997-2001年间和2005-2008年间发生连续亏损，分别对应了美国2001年的经济衰退和2008年的次债危机。原因很简单：真正有违约风险的是民间企业债和个人债，而非以本国货币结算的国债。由于现代金融体系的财务钩链关系，长期的民间赤字意味着民间企业和个人的偿债能力的削弱，从而导致系统性的债务违约、引发金融危机。恰恰是美国政府分别在2001年和2008年经济危机爆发后所采取的赤字政策（其中2008年财政赤字高达GDP的13%）把美国民间资本重新推向盈余，才稳定了美国民间企业的偿债能力和个人的消费能力，使美国经济没有如1929年经济大萧条般自由落体。

上图同时说明：近年来美国经济在受到贸易战的影响下依然实现低失业率和较好的经济增长，依赖的是川普总统上任后通过减税和增大政府支出而实现的财政赤字，从而增加了美国民间盈余。故赤字财政是美国在贸易战中的经济依仗。Randall Wray教授于2019年底向美国国会作的《重审国债的经济成本》的听证报告已为美国政府进一步的赤字经济奠定了理论基础。

对拥有货币主权的国家（美国、中国、日本、澳大利亚等）而言，以本国货币结算的财政赤字和国债的破产风险为零。“过度”财政赤字的最坏结果是通货膨胀，而非政府破产。因此，美国联邦政府的财政赤字在过去数十年、今天、未来都可持续。前任美联储主席伯南克^[30]和格林斯潘都明确过这一事实。格林斯潘在2011年接受媒体采访时表示：“美国可以支付任何以美元结算的债务，因为我们随时可以印钞票来做到这一点。因此，美国国债违约的概率为零。”同年，美联储圣路易斯分行也撰文：“作为美元的唯一生产者且其债务以美元结算，美国联邦政府不可能破产，即不可能无法支付其账单。美国联邦政府并不依赖信贷市场运行。美国国债被金融市场所需要是因为其违约风险为零，且能为持有者创造美元收益。”

1. 2. 希腊的体系收支余额分析

主流经济学界认定希腊2008年的欧元债务危机源于希腊政府在2008年前不负责任的过大财政赤字，以此论证财政赤字的可怕后果。通过构建和分析希腊的体系收支余额，我指出主流经济学界的逻辑错误：希腊政府的赤字增加是欧元危机爆发后的结果，而非起因。希腊的欧债危机源于希腊在2001年加入欧元区后大幅增长的贸易逆差和由于放弃货币主权而不再可持续的以欧元结算的政府赤字。

图3：希腊体系收支余额1980-2018（略）

数据来源：经济合作与发展组织（OECD）

希腊的体系收支余额表显示：为了满足加入欧元区的缩减财政赤字的条件[31]，希腊政府从1990年到2000年逐步降低财政赤字（红色柱子），从1990年占GDP的13.1%的财政赤字到2000年仅占GDP的4.1%。然而相应的结果是希腊民间企业和个人的收支余额（蓝色柱子）从1990年占GDP的9.3%的盈余变成2000年占GDP的 -3.6%的亏损。

在希腊于2001年加入欧元区到2008年欧债危机爆发的8年内，希腊民间企业和个人又实现了7年的收支亏损：一是因为希腊的贸易赤字（绿色柱子）从2000年起大幅增加（从1999年贸易赤字占GDP的3.6%迅速扩大至2008年贸易赤字占GDP的15.1%）；二是因为在放弃了货币主权（希腊德拉马克）后，希腊政府在2001年后再也无法可持续地实施以欧元结算的政府赤字来实现希腊民间盈余。从2000年至2008年，希腊政府的赤字占GDP的比例实际上处于历史较低位置，而希腊政府赤字暴增是在2008年欧债危机爆发后。因此，希腊政府的赤字增加是欧元危机爆发后的结果，而非起因。

由于现代金融体系的财务钩链关系，持续的民间赤字意味着民间企业和个人偿债能力的削弱，从而带来系统性的债务违约和金融危机。以往拥有货币主权的希腊政府在本国贸易逆差的情况下，能够可持续地通过以希腊德拉马克结算的财政赤字实现希腊民间盈余，从而增强希腊民间企业和个人的偿债能力，降低希腊金融体系的结构性风险。故希腊政府赤字和国债在2001年希腊放弃货币主权以前一直可持续，甚至在1990年达到占GDP的13.1%时也并未爆发债务问题。可在2001年加入欧元区后，由于希腊放弃货币主权、成为欧元的使用者，希腊政府以欧元结算的财政赤字不再可持续，因此失去了以政府赤字稳定希腊民间盈余的能力。从财政的角度看，希腊从国家变成了地方，从货币发行者变成了货币使用者。

由于希腊放弃了货币主权，希腊在2008年经济危机需要增大财政赤字时必须获得欧洲央行的欧元贷款支持。在以退出欧元区作威胁后，希腊获得了欧洲央行的欧元贷款和欧盟帮助其减少贸易赤字的承诺，从而在2009年至2015年间的7年内通过巨额政府赤字和对贸易逆差的缩小实现了希腊民间企业和个人连续7年的收支盈余。然而，由于欧元区对缩减各国财政赤字的要求，希腊政府在2016年后连续三年实现小额盈余，导致希腊民间企业和个人于2016年起再次陷入到收支赤字的困境。如果持续下去，希腊的第二次欧债危机将在不久的未来再次到来。

希腊的欧债危机直接反映的是货币主权对一个国家的宏观经济和金融系统稳定的重要性，间接反映的是欧元区的设计存在的根本缺陷。欧元区的设计基于主流经济学家的所谓“货币源于市场”（One Market, One Currency）的错误理解。现实中，货币不仅仅是交易媒介，更是一个国家财政主权的基本保证（One Nation, One Currency）。只要欧元区无法成立一个“欧元国”来制定整体财政政策（如把德国的财政“资源”用到希腊的经济建设中），欧元区作为一个整体注定是一项失败的实验。只有像德国在欧元区设立后获得贸易顺差巨大增长的欧元国家才能相对成功。

1. 3. 中国的体系收支余额分析

美国和希腊的体系收支余额分析对中国有如下启示。美国经验表明：（1）作为货币发行者，以本国货币结算的财政赤字和国债可持续；（2）对于货币主权国家，政府赤字能可持续地稳定民间收支盈余，从而增强民间企业和个人的偿债能力；（3）金融危机的爆发往往是政府赤字减少和贸易逆差增大，从而导致本国民间出现连续亏损之时。希腊作为反面教材说明了货币主权的重要性：（1）失去货币主权的国家的财政赤字不再可持续，且该国政府也失去了以政府赤字来稳定民间收支盈余的能力；（2）若该失去货币主权的国家同时为贸易赤字国，则该国民间企业和个人由于整体收支亏损很可能发生大规模债务违约，引发金融危机。

和美国一样、而和希腊不一样的是，中国拥有货币主权。故以人民币结算的由中央政府发行的国债违约率为零，因此中央政府以人民币结算的财政赤字可持续。接下来，我通过分析中国各体系收支余额的现实数据，进一步论证中国政府赤字的可行性和必要性。