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宅基地配置市场化不是改革方向

2020-10-7 22:51| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 4203| 评论: 0|原作者: 夏柱智|来自: 新乡土

摘要: 以刘守英教授为典型的主张市场化配置宅基地资源的学者所主张的市场化配置宅基地,其实就是变相要求宅基地可以买卖,也就是主张宅基地私有化。 



以刘守英教授为典型的主张市场化配置宅基地资源的学者所主张的市场化配置宅基地,其实就是变相要求宅基地可以买卖,也就是主张宅基地私有化。

  一

  刘守英教授一直关注农村宅基地制度改革。他也是最不满意现行宅基地制度安排和极力推动宅基地市场化改革的学者之一。

  刘守英教授和他指导的博士生熊雪锋在《中国经济问题》2019年第4期发表《产权与管制——中国宅基地制度演进与改革》一文(下文简称为《产权与管制》),将现行宅基地制度定性为“强管制、弱产权”,认为当前宅基地不能自由转让是宅基地制度存在的最大问题。他们认为,不能自由转让的宅基地制度是无效的。

  在定性宅基地制度之后,《产权与管制》讨论了“顶层设计”和“地方试点”两个部分,总体来说对顶层设计评价较低,而对地方试点评价较高。《产权与管制》认为顶层设计并没有充分汲取地方试点的经验。《产权与管制》的结论是未来的宅基地制度改革要“实现宅基地的有效产权”,也就是要允许宅基地自由转让,突破现行法律和政策。即使存在宅基地管理,也不是强化管制,而是“有效治理”。

  《产权与管制》将宅基地制度改革试点顶层设计的特征概括为“强化管制下的财产权有限开放”。强化管制包括土地用途管制、保障户所有居、改革宅基地审批制度等内容。这不难理解,这是国家加强农村土地管理的必然举措。财产权有限开放包括探索宅基地有偿使用、宅基地自愿退出机制及农村住房财产权抵押。这些是试点要求。既然是试点探索,就有成功或失败。

  《产权与管制》承认农房财产权抵押试点进展缓慢,尚未形成可供修法的经验。这是准确的判断。放眼全国,农房财产权抵押试点雷声大、雨点小,大多数基层银行面对农户,已经有完善的小额信贷体系,并不需要价值低的、处置起来又很麻烦的农房。《产权与管制》同时认为探索宅基地有偿使用和有偿退出的制度改革有显著成效,《产权与管制》认为存在的问题是:“这一探索仅以‘国家允许进城落户的农村村民依法自愿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅’纳入2019年《土地管理法》(修正案),而意在显化宅基地财产价值的有偿使用并未被纳入。”在地方试点分析中,《产权与管制》引用了义乌、泸县和余江等多个试点的资料,试图论证“宅基地有偿使用”的效果,主要指村集体通过宅基地有偿使用显化了宅基地价值、获得了巨额的财产性收入,农民也得到了可转让的宅基地产权。改革要取得“突破”,没有理由不将之入法。

  限于篇幅,本文聚焦于辨析文章提出的“宅基地有偿使用”制度有效,应入法而未入法这一观点。

  作为一项在地方探索的宅基地有偿使用制度,一个基本事实是,所有试点中只有发达地区的义乌才通过这种宅基地有偿使用获得了巨额财产性收入。试点中的泸县、余江即使是采取了义乌的制度,也是没有这个财富效应的。道理很简单。泸县和余江均属于不够发达的中西部地区,宅基地就是一块普通的居住保障用地,宅基地缺乏居住保障以外的使用价值,当然也就缺乏财产价值。农户并不愿意为了获得了一块居住用宅基地向集体支付一大笔有偿使用费。

  更大的问题是,《产权与管制》在对试点资料的分析中只是看到了宅基地有偿使用带来的宅基地财富效应,却没有看到宅基地有偿使用制度明显的社会排斥。社会排斥是违背宅基地制度设置初衷的。胡春华副总理近期在“深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议”上特别指出要稳慎推进农村宅基地制度改革,要求守好三条底线。一项新制度需要进行长期探索、反复论证,才能纳入全国性法律和政策,不能急躁冒进、急于求成。

  二

  《产权与管制》涉及到了义乌宅基地的有偿使用,却没有仔细分析的。义乌宅基地有偿使用制度经过演变,不再是向农户收取宅基地有偿使用费那么简单。义乌的独特性是建立了市场化的宅基地资源配置制度,起点是地方政府称的“宅基地有偿选位”,更准确地说是集体主导的宅基地竞价。

  这种“宅基地有偿使用”做法在权威文件中是找不到的,它一开始并没有被顶层设计采纳。查相关文件和表述,国家的提出探索宅基地有偿使用制度,是指“探索一定条件下的宅基地有偿使用制度。”“初次分配的农户宅基地,实行规定面积内无偿取得。对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的,以及非本集体成员通过继承房屋或其他方式占有和使用宅基地的,探索由农村集体经济组织主导下的有偿使用制度,明确有偿使用标准,建立有偿收益收缴和使用的管理制度。”从中看出国家探索宅基地有偿使用的目的是解决历史遗留问题,而并不主张把宅基地通过市场化方式分配,其性质和义乌的宅基地有偿选位有根本的区别。

  作为一项地方制度,宅基地有偿选位并不是试点期间提出,因而也不是试点改革成果,而是运作了十多年。有两个原因:一是地方政府希望通过宅基地市场为建设新农村提供资金。义乌是浙江沿海发达地区,宅基地价值很高、需求很大,同时宅基地又绝对稀缺,价值很高,能够变现为经济收入。据公开报道,2017年,义乌通过宅基地有偿选位就获得了32亿元收入,带来了巨额集体经济收入。二是地方政府希望通过宅基地市场解决宅基地配置的治理难题。村庄内部围绕高价值的宅基地形成激烈争夺。如果村集体无偿配置宅基地,在缺乏健全制度的影响下,有关系、有权有势的人等更容易获取宅基地、俘获宅基地价值。这时采用完全市场化的、透明的宅基地资源配置方式,是相对公平的,富裕户取得宅基地至少是付出对价的。

  义乌还在这个制度运作过程中首创了宅基地“资格权”的概念和资格权有偿调剂政策。这也被刘守英教授观察到了,不足的是他们没有分析这个政策的性质和由来。按照义乌规定,实施农村更新改造的村庄,宅基地资格权人均最高不超过30平方、最高按户控制不超过140平方米。宅基地资格权是农户在宅基地上建房的必要前提。也就是说,农户即使竞拍到了宅基地,也要获得资格权才能最终获得完整的宅基地使用权,也就是说建房可以启动了。按照义乌的政策,在宅基地资格权落地前,如权利人自愿退出,则由村集体统一回购,再通过市场方式有偿调剂给本集体经济组织成员。由于宅基地价值高,宅基地资格权也特别昂贵,有的村庄甚至高过1万元/平方米。如据公开报道,2017年,义乌市赤岸镇蒋坑村和佛堂镇坑口村以公开拍卖方式有偿调剂宅基地资格权,成交面积674平方米,成交金额821万元。

  义乌以宅基地有偿选位为核心的宅基地有偿使用制度的顺利推进,形塑了和其他地区完全不同的地权意识,形成了宅基地制度整体市场化变革的社会基础。既然是竞价购买的宅基地,那么农户就认可宅基地是可以转让的个人财产。转让的对象如果限制在村庄内部,就限制了宅基地价值,也反过来限制宅基地有偿选位的价格,最终损害了集体土地收益,因此就有必要突破村庄内部转让的政策约束。回应这一地权诉求,借宅基地制度改革试点,浙江义乌还诞生了所谓的宅基地“三权分置”。《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》(2016)第六条规定,“跨集体经济组织转让实行宅基地所有权、资格权和使用权相分离,转让后使用年限最高为70年,使用期届满后受让人可优先续期,并实现有偿使用。” 这一政策和宅基地有偿选位配套,扩大了宅基地转让范围,提升了宅基地的竞争性。

  也因此,义乌宅基地的资产价值提升,宅基地抵押贷融资、宅基地有偿退出都可以顺利推进,宅基地制度改革就显得非常充实。绝大多数中西部地区都属于传统农业型地区,对宅基地的需求往往与义乌恰好相反,因此,诸多推动宅基地市场化配置的改革落空,几乎是必然会发生的。

  三

  到这里,笔者可以就《产权与管制》提出的“宅基地有偿使用”为何没有入法给予明确回答了。

  义乌的宅基地有偿使用核心特征是宅基地有偿选位,实行价高者得的竞价原则,好处是村集体土地所有权通过宅基地竞价得到充分实现,集体经济收入大增(前提是经济发达、宅基地需求大);坏处是是集体把农户均抛入市场,违背宅基地设置初衷,不再对农户负有配置宅基地的义务。这对于中下阶层的农户显然是极不公平的,已经造成了深层次的社会问题。稍微有过一点深入调查的学者均可以直观地观察到这一社会问题,《产权与管制》却对此只字不提。仅援用非常表面的材料,试图支撑起其宅基地制度改革有效的结论,这在逻辑上是有很大问题的。

  笔者曾多次在浙江沿海农村调查,发现村庄中宅基地分配和占有的不公平问题。一边是旧村,大多是狭小破旧的农房,有的祖孙三代居住在几十平方的小房子里,碍于宅基地价格过高,难以改善居住条件;一边是新村,普遍建有宽敞的别墅,有的别墅占用了两个甚至三个宅基地,建有篮球场、游泳池等。造成这一不公平的制度就是“宅基地有偿使用”,这是公开的秩序。即使村集体把宅基地资格权无偿分配给农户,也不能解决这一问题。中下阶层农户侥幸排队或者通过其他渠道获得了资格权,仍然可能拿不出足够多的现金购买宅基地,集体是不会无偿分配宅基地的。他不得不放弃宅基地资格,作价转让给富裕农户。这造成了村庄内部尖锐的阶层冲突,形成浙江沿海农村基层治理的根本困境。

  从我国法律和政策出发,宅基地作为基本保障品,公平配置是第一原则,稀缺的宅基地资源应该在集体内部共享,否则宅基地制度就瓦解了。义乌的宅基地有偿使用及后续衍生出来的一系列宅基地市场制度则破坏了这一原则。反观同样发达的苏南、上海地区农村,宅基地具有很高的财产价值,村集体也没有尝试市场化地配置宅基地,而是公平地满足农户需求。这表明获得村庄建设资金或者解决宅基地分配的治理难题并不是推动宅基地市场化的充分理由。

  国家当然也看到了这一问题。在宅基地制度改革试点过程中,中央反复提出坚持现行宅基地制度,坚持集体土地所有制和保障农民基本权益的底线原则,不允许把作为作为基本保障品的宅基地市场化。2017年11月20日,习近平总书记主持召开十九届中央深改组第一次会议,审议通过《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》,就明确提出“不得以买卖宅基地为出发点”,变相买卖宅基地也是不行的。2019年全国人大常委会通过的《土地管理法》(修正案)基本上保留了现行宅基地制度。以刘守英教授为典型的主张市场化配置宅基地资源的学者所主张的市场化配置宅基地,其实就是变相要求宅基地可以买卖,也就是主张宅基地私有化。他们批评现行宅基地制度改革没有实现他们所期待的突破,他们的批评没有依据,因为决策层比他们更充分地了解到宅基地对农民生产生活的基础性作用,更清醒地认识到宅基地制度对我国经济发展与社会稳定的基础性意义,以及决策层更懂得中国宅基地问题本身的复杂性,绝对不会以极少数地区不成熟的改革试点作为全部决策的依据。

  市场化配置宅基地肯定不是宅基地制度改革的方向。

  2020年10月5日



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