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谨慎对待城市“公私合营”与公共数据的私人控制

2021-9-17 23:30| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 3932| 评论: 0|原作者: 徐偲骕 洪婧茹|来自: 国际新闻界

摘要: 决城市治理主体的公私属性和城市公共数据的所有权问题,并不能完全覆盖智慧城市“善治”的全部,公共与逐利二元框架的有效性仍需在怀旧情怀之外,给出更多经济学上的细节和有力证据。

决城市治理主体的公私属性和城市公共数据的所有权问题,并不能完全覆盖智慧城市“善治”的全部,公共与逐利二元框架的有效性仍需在怀旧情怀之外,给出更多经济学上的细节和有力证据。

  数字化世界的智慧城市》(The Smart City in a Digital World)(2019)一书是文森特·莫斯可的信息与社会研究“三部曲”的第三部,2021年初将由上海全球城市研究院联合格致出版社引进出版,作为“全球城市经典译丛”中的一本,与中国读者见面。本书延续了前两部作品解构技术神话,在既有社会结构中来审视传播领域最新科技进展的风格(姚建华,郑春风,2017),实际上建构了一种关于“智慧城市”的政治经济学。虽然是一部“批判味”十足的典型传播政经研究,但其问题域已经溢出了前两部作品所关注的传播领域,涉及空间社会学、城市治理、公共政策等。这一方面说明当今(城市)社会运行须臾不可离开传播;另一方面,也体现了传播政治经济学积极介入现实争鸣,提供基于学理的政策选项,试图干预与扭转某些令人不安的现状。

  现实已经发生急剧变化,不再只是哈贝马斯所担心的那样,是“资本主义数据化转型”(曹卫东,2014)条件下的技术官僚统治的去民主化政治(Habermas,2013),技术官僚至少还是公共权力本身的成员。而如今,在“智慧城市”这面大旗之下,是私有化的科技公司直接接管甚至主导了部分地区的智慧城市建设和运行;也不再只是简单的“棱镜门”式的国家安全与个人自由的博弈,诸如国家要求科技巨头为自己留下访问用户信息的“后门”以协助调查等。这些“非常”的戏码当然每天都在上演,但更常态的情况是,国家拥抱并让渡了一部分公共治理责任给后者,令私营企业以前所未有的新角色参与到城市居民的日常生活中来,成为了一定程度上的治理主体。

  与前两部作品相似,本书也讨论了诸如信息/数字资本主义的驱动、企业资本与政治权力之间的互惠关系、用户跟踪与数字痕迹、云数据中心的环境污染与能耗、黑客肆虐网络空间等问题。除了在智慧城市的语境之下深化对这些议题的探索,《数字化世界的智慧城市》一书预警了两个非常重要的核心问题——城市的“公私合营”与公共数据所有权归属。在笔者看来,这两个问题尤为紧迫,亟需引起中国城市治理有关方面的重视。在BAT等互联网科技企业越发基础设施化并深度介入中国智慧城市开发的现实情形之下,如何防范以垄断注意力资源和收割流量为目的的私有平台掌握公共治理权力,反过来侵蚀国家权威,垄断城市决策,乃至侵害普通市民,确保其成为服务全面深化改革和基层治理的、以公共性为核心特征的数字基础设施(姬德强,2019),是莫斯可这本书给我们的重要启示。

  一、“公私合营”下的智慧城市

  与脸书可能取代民族国家这样的学术想象相比(徐偲骕,姚建华,2018),在城市层面,大型科技公司的卷入似乎更为清晰可辨和具有现实意义。莫斯可追溯了智慧城市的历史,发现自2008年全球金融危机以来,大量企业开始向危机中的城市政府兜售这一理念和相关的技术。这些东西包括:更安全的街道、更清洁的空气、更高效的交通、所有人之间的即时通讯,以及使治理脱离“有缺陷的人类之手”的算法。随之而来的是,谷歌、脸书、IBM、西门子、思科等企业正日益登堂入“市”,将自己的技术系统渗透进城市原有基础设施中,夺取其控制权,从交通运输到食品配送、从住房布局到能源消费,开发并实践高科技公司参与城市治理的模型(Morozov,2018)。

  从那时起,城市治理发生了更深层次的转变,人们开始主张最好由私营组织(无论是单独还是与政府机构合作)利用私营企业原则来运作一座城市。由于越来越多的城市当局对“智慧城市”这一被神化了的理念动心,而市级财政又实在囊中羞涩,所以这项工程在世界范围内通常都是“公私合营”(public-private partnerships,简称ppp)的。在很多情况下,城市政府给出去的往往是一整座城市公共安全、交通管理、住房、教育和社区发展、旅游业等基本功能和职责,将其外包给那些号称提供“更智慧”解决方案的私营企业。这些企业越来越把城市当作一架巨大的露天计算机(open-air computers)(Zistl,2017)或是一部智能手机(McGrath,2017)。

  在莫斯可看来,这种公私合营的模式已经席卷全球,区别只是程度深浅的问题。在欧美和深受欧美模式影响的其他地区,企业可能更加占据主导地位,因为城市政府掌握资源很少,且缺乏可以事无巨细规划地方事务的强有力的中央政权;不过,若我们将视角转向亚洲、南美洲等地,会发现新加坡、印度、巴西等国家牢牢掌握智慧城市建设的主导权,私营企业在前者领导之下参与开展各个城市的改造工作,并在很大程度上协助深化了国家对社会的控制,加强了中央权威。但一个事实无法否认,即国家已经不能脱离科技企业这个新的“行动者”来独自打造智慧城市。

  以加拿大为例,谷歌在多伦多市安大略湖边拿下了一块地,承诺把这块地方打造成一座模范智慧城市。这项工程虽然由一个半官方机构“滨水多伦多”(Waterfront Toronto)监管,但实际承建方是谷歌的母公司Alphabet旗下的“人行道实验室”(Sidewalk Labs)。这家公司打算建立一个未来主义社区,包括公寓、办公室、学校、道路、公园和娱乐场所等,在启动仪式上,加拿大总理、安大略省长、多伦多市长和Alphabet董事长并肩站在一起,似乎企业首脑现在已是一级政府行政长官。据《纽约时报》的描述,这是“人们所见过的最接近在大城市掌权的一家科技公司”。且先不论这个项目在多大程度上沦为了房地产游戏,一些其它问题就已经开始引发外界的不满和质疑,比如,谷歌希望从该地块交给安大略省的房地产税里抽走一部分作为开发费用(Dellinger,2019)。滨水多伦多声称自己具有代表性和透明度,但除了市政官员,它的管理层中却有一群知名的大开发商和企业领袖,其会议也都是闭门进行的。人行道实验室也是一家几乎没有公众参与和缺少监管的开发商,连多伦多市长都无法看到公司在该地块建设方面的相关文件。尚不清楚谁来支付维护、更新的费用,以及防止滥用硬件和软件侵害市民。安大略省审计长邦妮·莱西克(Bonnie Lysyk)在2018年12月发布的年度审计报告中认为,滨水多伦多给了人行道实验室以优惠待遇和过大的自主裁量权,并在政府和公众监管不足的情况下,仓促地走了审批程序。在人行道实验室公布任何细节(包括其隐私和数据所有权规划)之前,各级政府就已经开始争先恐后地支持这家科技巨头了(O’Kane,2018)。这些例子在欧美国家比比皆是,即便在亚洲,韩国的松岛(Songdo)、阿联酋的马斯达尔城(Masdar City)等也是这一模式的产物。

  更多的城市政府或者城市国家(比如新加坡)选择在科技企业的帮助下,建立一套完整的中央控制体系,从实时监控、数据汇集,到自动化决策,都仰赖于一个7天24小时运转的“城市中控室”。这种模式在很多情况下是由一场危机或者紧急状态所带来的,比如IBM为巴西里约热内卢打造的“里约运行中心”(Rio Operations Center)就源自于一场死伤惨重的风暴。它承担了大约30个市、州级机构以及公用事业公司的数据处理和监控活动,整合了警察、消防等关键部门,实现了对紧急情况的集中监控,以及对天气、交通、电力、垃圾收集、回收、疾病爆发、燃气和水的监测。中心还包含一个“危机室”(crisis room),可让市长在面对安全威胁时会见顾问并做出行政决策。新加坡则和西门子合作,其产物名为“城市驾驶舱”(City Cockpit),目的是实现所谓的“实时政府”(real-time government)。虽然这些项目大部分都推进顺利,但也偶有例外,谷歌在加州奥克兰就碰了钉子,它游说当地政府建立一个集中化的设施以协调警察和其他监视行动,名为“地域识别中心”(Domain Awareness Center),但遭到了大规模抗议,导致计划流产。

  当我们把视线转向国内,会发现与中央和各级政府签署战略合作协议已经成为大型科技企业的重要战略。截至2018年,全国31个省市自治区大都已将政务大数据交由新技术公司运营和开发。从2014年广州市第一个开通微信“城市服务”起,全国目前已经有362个地级市上线微信的“城市服务”功能,累计服务用户5.7亿。此外,还有超过3万个微信政务小程序,覆盖9亿多人。腾讯的战略就是把微信打造成城市服务的入口,让房屋租赁、户政、签证、交通、医疗、水电煤、学费缴费这些生活杂事都能通过微信办理,让通讯、媒体、商业、民生、教育乃至政务都运行在微信里,让腾讯云为民生、政务、金融机构的互联网化提供后端服务支撑。当你在顺畅地使用“XX发布”“XX市民中心”来查看自己的公积金、查询公交准点时间时,你已经无法分辨这到底是政府还是企业提供的服务了。当你的一切日常生活离不开移动端微信时,“腾讯版”的智慧城市就建成了,智慧与否见仁见智,但肯定已经是“微信城市”“腾讯城市”了。当然,相比腾讯号称“利用微信打通人们生活的一切”,坐拥全中国人人皆有的一个微信账户,有资本与政府谈合作,其竞争对手阿里巴巴就非常紧张,它只有电商业务这一块蛋糕,服务于国人的消费和购物,如果照此发展,两家企业的地位将呈现悬殊的差别。阿里巴巴当然也奋力联合地方政府依托支付宝、手机淘宝和阿里云来打造“未来城市”。比如其在杭州尝试的“城市大脑”,在雄安新区实验的“虚拟城市”,另外,阿里旗下的蚂蚁金服正在武汉测试一个程序,允许中国公民通过支付宝移动支付系统办理护照申请预约等网上警务,公司也正在和北京地税联合探索纳税信用体系的建设。更小一些的互联网公司,虽然无法提供直接的公共治理工具,但如滴滴打车那样掌握中国人出行习惯和位置数据的企业,已经成为上海城市交通法规的联合拟定组织了。不仅如此,私人掌握的区块链技术未来还可能为各类事务提供登记服务,包括出生、死亡、学历、婚姻证明,连人口普查和政府征税也可以通过区块链来完成(施瓦布,2018:20)。2020年发生的新冠肺炎疫情更是极大地便利了科技公司趁机扩大自己势力范围,不管是病患甄别、复工复产,还是原有社会活动的远程进行,令人眼花缭乱的新应用场景层出不穷。全社会都在“无接触经济”和“无接触办事”的旗号之下,不分行业、不分公私地加速“云化”,让原本还在犹犹豫豫的后进的经济和行政部门被编织进平台生态系统中。

  智慧城市的地基并不是建在看不见摸不着的“比特”上的,更不是从天而降的,而是要依靠有着真切商业利益的平台企业来搭建其基础架构的。这一进程的背景实际上就是整个社会的平台化——政府组织、社会组织和它们的运行全面嵌入并被锁定在垄断性平台上(姬德强,2019),使得任何城市想要实现“智慧化”,必然先要取得这些企业的合作并主要依赖于后者。曼纽尔·卡斯特(Manuel Castells)(2019)发现因为政府在技术的扩散过程中所起到的作用非常弱小,相比之下,公司手里的技术权力就要大得多,在政府和科技公司之间发生了“权力失衡”。樊鹏(2019)注意到新技术企业卷入公共治理这一重大问题,认为这个过程并非一朝一夕,首先是因为新技术在政府能力所不及的地方产生出了新的商业组织形态和无数个体与机构的复杂交易行为,导致原有的监管工具在失效,而权力对于新技术在政治层面产生的长期影响缺乏预判,后者改变了市场、社会主体所处的环境,得以突破原来所处的信息结构、组织条件和行动结构,从而使政府权力无法抵达。监管者面对新科技时力不从心,无法实施有效监管,不仅无法监管,情形已经反了过来,强大的计算能力使新技术公司拥有空前的预判和决策能力,甚至改变既有国家政治权力运行的条件、规则和任务。即使如此,以马云为代表的科技企业家犹嫌不足,依然认为国家还应该继续放松监管。在这个过程中,政府不得不吸纳和利用后者作为辅助治理手段,喧宾夺主时有发生,许多行政部门逐步被弱化甚至被加速替代。我国从2015年开始也在大力引入PPP模式,政府的治理活动和公共服务开始日益依赖产权情况复杂的民营新媒体企业巨头(吕新雨,2018),数据企业摇身一变,成为国家推行“数据化公共治理”所依赖的基础设施提供者和维护者。其中存在的重大隐患是,政府让渡出去的可能是一项公共服务,但在企业看来,可能就是一块肥美的新“市场”,公共服务的市场化进程开启。但以商业为本的平台企业并不是公共服务的天然承载者,当公共利益与企业利益、境内外股东利益冲突之时,无法保证其不会选择后者而抛弃前者,而公共权力甚至无法及时搞懂发生了什么、后果如何,何况是有效监管技术及其主导的自动化行政。无怪乎王绍光(2019)会担忧新技术可能会让现有国家及国家理论过时。

  中国目前在智慧城市建设方面采取的是比较稳妥的由城市地方政府来主导的本土化的PPP模式,而不是直接批一块地交给私营企业来打造智慧城市。既便如此,一些问题尚有待回答,比如:这些为我们提供电子互联、定制服务、高科技智能生活的私人企业想要的是什么?为什么他们积极性如此高涨?又能从中获得什么样的激励?可能的后果是什么?

  二、关键问题:公共数据如何确权?

  仅指出城市“公私合营”和私人治理的现象,并不能必然推导出这种模式藏有何种隐患,将带来何种风险,人类历史不乏私人提供公共服务并且成功的先例,“私”这个表达所有权状态的字眼并不直接意味着有害,否则社会主义市场经济也无从成立。因此,我们还需要回答一个关键问题——公私合营下的城市,究竟被私人拿去的是什么?

  斯科特·麦夸尔(Scott McQuire)(2016/2019:15-36)提示我们数据在新的城市媒介环境中的重要性,获取和控制数据已经成为当代城市生活中政治和社会斗争的主要内容。城市管理者不断与资本权力结盟,将地理空间的历史、文化与意义缩减为提高监测控制效率和增加信息传输速度、效率、精准度、覆盖面的工具。加之,当今城市日常生活非常容易留下数字痕迹,这种痕迹被拿来交易十分便利,获取、存储、处理和分析大量数据变成城市治理的主要方式。比如,每个人无时不在产生的位置数据也是一种极为容易收集和被用于城市监控的资源,人成了一个“活的光标”。这些实践的代价是,城市的空白、模糊、差异性和可能性成为需要被克服的障碍,让城市得以繁荣的匿名性和“陌生人”消失不见了(潘霁,2019:

  3)。于是,“被数据所浸润”的智慧城市成了“完全被管理的空间”(Sassen,2011)和一种“控制社会”(Deleuze,1992)。

  从这个视角回到莫斯可这本书,我们会发现,一边是渴望控制不守规矩的市民的城市政府,另一边则是渴望从数据中获利的公司,两者一拍即合,各取所需。大型科技公司之所以对城市空间垂涎三尺,其实也是因为其对单纯用户线上生活的殖民差不多已经到了一个饱和的程度,急需拓展新的丰富的数据源,将其数据“钻井”延伸到线下物理空间和人们的具体生活空间中,连接更多的设备,而城市恰恰是这样一座数据“富矿”。揭开城市私人治理的面纱,在私营公司渗透政治过程、分享政治权力、参与政治治理,甚至影响城市运作的背后,其实是一个“两头”都关于数据的故事。因为这些公司手握监控能力、大量数据和超强算力,政府才会邀请他们来参与治理活动,而参与治理活动最主要的真实目的,则是为了在“合法名义”的掩护下继续滚雪球般地开采取之不尽、用之不竭的数据。

  用莫斯可的话来说,这些以我们数据为“美食”的科技公司大举接管城市的目的之一,就是要收割来源于监测日常生活每个特征中的大量有利可图的数据。谷歌公司在拿下多伦多湖滨的宝地之后,做的第一件事情就是计划在人行道、路灯、围栏、写字楼、公园、商店,甚至居民家里装上各种摄像头和传感器,来监控区域内几乎所有人的活动和物体的性能,收集大量关于居民、劳动者、游客,以及其他机器装置的数据。用时下的热门词“量化自我运动”来打个比方,这就好比是一场城市版的“量化自我运动”,城市本身成了“数据库”(麦夸尔,2016/2019:57)。智慧城市把19世纪法国文学中的漫游者或热情的城市观察者降格为一个个数据点。此外,这些收集将在没有任何类似用户同意的情况下进行,标志着数据捕获活动出现了重大飞跃,以往对在线空间数据的获取至少需要在表面上征求用户的同意,尽管这种形式嵌入在复杂的“隐私政策”里。但现在,即使这种做做样子的授权过程也消失了。美剧《西部世界》(Westworld)里暗中收集游客行为数据的监控后台已然成真,谷歌就是现实版的迪洛斯公司(Delos)。

  更多情况下,互联网企业与政府的合作,其实难度并不会很高,还能够从政府处获得不菲的项目启动资金支持。它们既不用建设新的有形实体,也无需建立大量新的网站,更不用涉及政府在做的信息化建设,只是将政府已经提供的网上办事事项列到自己的服务窗口中,开放一个数据接口,实现最大程度的数据共享。正如腾讯、阿里巴巴和其他第三方初创企业“通过小程序体系”的合作如出一辙,既可以拓展自己的服务内容、种类,以增强用户的使用粘性,也可以获得来自政府导入的庞大流量,降低获客成本,巩固自己移动互联网世界的入口地位,可谓若合符节,珠联璧合。

  以往的经验告诉我们,这类公司一定是把数据以利润最大化的方式来变现的,要么直接打包卖给第三方,要么装模作样地做一些所谓的匿名化处理,剥离个人可识别特征,然后依然用以售卖精确定向广告或开发其他应用场景。何况,国外已经有开发智慧城市技术的公司提议,后期要用他们最拿手的广告经营模式来弥补自己在建设中的投入了(Tabatabai,2018),在这种情况下,保护隐私只能是天方夜谭。

  当谷歌在多伦多的所作所为引起了加拿大各界的严重关切,公民社会和隐私保护组织纷纷发难,要求谷歌和多伦多市政府方面说清楚一连串问题:比如数据的用途,是否匿名化处理,是否能够透明化与第三方的共享情况,谁有访问权限,会不会卖给对建模城市社会行为感兴趣的企业,是否把数据保存在加拿大境内,等等。于是,这个项目就难以为继了,谷歌被迫承诺不会出售个人数据或将其用于广告宣传以应对抵制,安大略省政府还对滨水多伦多展开审计,导致三名关键领导层人士被解雇,其他项目顾问也发生一连串辞职。因为谷歌要的就是对城市数据用途的含糊其辞和专有权,现在自知操作空间被压缩,无法在公众的注视之外用这些数据来盈利,投资便失去了意义(Bliss,2019)。

  没有人会反对城市管理者收集数据以更有效地管理城市,节省成本,提高生活质量,降低犯罪率,等等。但我们仍需发问,谁从这些效率中受益?谁又受到损失?当智慧城市利用街道照明里的智能识别技术从街上驱走无家可归者,让马路更加“一干二净”时;当智慧城市依赖预测算法和风险建模来重塑福利体系,使得低收入人群接受不到均等的公共服务而造成“自动化的贫困”时(Pilkington,2019);当社会原有的结构性不平等被以算法和代码的方式嵌入到公共政策和企业成本核算中,使得女性等群体遭受来自机器的歧视、令外卖小哥和其他普通劳动者被困在“系统”的天罗地网中之时;我们需要提醒热衷于和科技公司合作的城市们:这些企业,不管是社交平台、电商平台,还是其他提供第三方信息服务的网络平台,利用自己垄断的用户数据开发出各式各样令人欲罢不能而上瘾的推荐算法;也是他们,利用大数据分析制造陷阱丛生的优惠活动,实现价格操纵,暗算消费者而自肥;还是他们,给汽车安上无数个传感器以实时监控司机的健康状况和心理状态,来获取和评估动态风险数据以调整车险保费;更是他们,瓦解了劳动保护和标准雇佣模式,加剧甚至恶化了原本就很棘手的劳资关系矛盾。

  因此,不管是利用点赞来分析用户的政治偏好,还是基于精准画像的算法歧视,或是把国家的主人——劳动者当成提线木偶,问题的实质其实是目前的数据私人占有状态,导致用户、市民和劳动者等群体无法控制自己的或是任何其他公共数据,从而沦为互联网平台所有者的“农奴”,为其创造盈余,并在日常生活中受到监视,与中世纪小村庄中农民的生活别无二致(默多克,2019)。平台当然不希望与他人分享这种所有权,新的“圈地运动”又上演甚至已经接近尾声了。

  莫斯可在这本书里提出了城市数据所有权问题,确实看到了事情的关键。所有权问题是传播政治经济学的经典问题,也是这一流派的“看家本领”。尤其是在当下,数据问题已经越出个人权益的隐私维度,迈向企业竞争与生产关系领域,成为数字经济重要的生产资料(戴昕,2019),仍然在“非物质”的隐私层面“低空飞行”是无法抵达问题的核心的。

  况且,在智慧城市中的数据所有权问题更加复杂,因为参与者不止是平台与用户,还有城市政府及其已经积淀下来的大量市民信息与公共数据。比如,中国“公民道德与社会信用体系”的数据,事关国家安全、社会稳定与个人权益,一旦参与建设的企业利用这些数据来实现某些歧视性商业目的,不掌握数据所有权的普通人的境遇可想而知。因此,莫斯可倡导智慧城市的数据共有问题极其紧迫,他认为城市公共数据应该属于被收集者,市民有权保留、删除或将其存放在可靠的公共信托机构中,第三方只有在被收集主体完全知情同意的情况下才可以使用,并做到在源头上“去识别化”,如果人们选择在任何时候停止共享数据,不会产生任何不良后果。在新技术条件下,亨利·列斐伏尔(Henri Lefebvre)提出的城市居住者(inhabitant)对于城市的权利(Lefebvre,1996),理应包含对城市数据的所有权。

  在本文看来,仅赋予知情同意这样的消极所有权仍然还是不够的,因为在实践中,这种空头所有权与实际使用权的分离才是问题所在(胡凌,2016:20)。即便做到告知与匿名化处理,用户与市民实际上还是不掌握数据使用权,无从知晓企业是怎样具体使用各种信息和数据的,这种使用能够产生何种价值,更遑论从中分享价值。这些数据随时可能脱离所有者的控制,被用以开发各种反过来控制和奴役自己的算法和模型。所有权人反倒沦为使用权人的“佃户”,不仅生产了后者的生产资料,将来还要为使用后者开发的智慧城市服务再付一次费用,也就是冯象(2017)所言的“租用主义”。虽然在实施中尚存很多难点,但欧盟《通用数据保护条例》赋予用户的“数据可携权”是制衡科技公司的第一步,从虚置的所有权到可迁移数据,再到真正由用户/市民及其公共代表掌握数据控制权,规划具体使用权,把控算法设计方向等,还有很长的路要走。更何况,随着数据要素化进程开启,它如今与劳动、资本、土地、知识、技术、管理“并尊”为生产要素,由市场评价贡献、按贡献决定报酬(中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议,2019),一个全新的数据要素市场正在加速成形之中(中共中央,国务院,2020)。这可能将进一步激发企业的积极性和难以遏制的采集冲动,如果制度建设仍然跟不上产业实践,苦苦追赶现实而无法做到面向未来的前瞻性规制,那么其负外部性和后果殊难预料。

  三、对中国智慧城市建设的启示

  综上所述,莫斯可这本书可谓非常及时,至少有两大贡献:

  其一,自Zuboff(2019:8-12)提出“监控资本主义”(Surveillance Capitalism)概念之后,不少学者将其应用于许多研究中,作为信息资本主义与数字资本主义的延伸。然而,莫斯可看到这一概念本身不足以解释智慧城市的现象,后者的完整故事是科技公司在数据利益的巨大诱惑下,逐渐渗透到政治逻辑和公共治理中的过程,这是监控资本主义与公共权力完美结合的西方情境,双方的关系由监管转入合作,甚至让渡和分享部分权力,难分彼此;其二,学者多以民族国家为单位,从领土逻辑和资本逻辑的“博弈式共生”来考察关于互联网空间的争议、对抗和竞争(洪宇,2016),而莫斯可则在城市层面发现了较为中观的数字经济与政治的互动,毕竟,城市才是高新技术的聚集地,它们在这里诞生,在这里获利,现在也可能主导这里的运行,影响每一位市民。

  2011年起,中国就通过“十二五”规划确立了智慧城市战略,从中央到地方都在引入和建设新的信息基础设施系统、信息传感和智能应用系统、云计算和物联网系统。目前,全球大约有1000个智慧城市项目处于规划或开发阶段,其中一半位于中国,这些项目覆盖了像上海这样的老牌城市,以及100座左右的全新城市,比如雄安新区等地。在如火如荼的建设中,科技公司及其数据触角虎视眈眈,垂涎三尺。本文希冀决策者、规划者和学术界共同来思考,如何吸取西方经验,及时预警和防范可能出现的隐患和风险,走出一条中国特色的智慧城市建设之路?

  现实是严峻的,眼下,科技企业打着建设智慧城市的旗号不断自行扩大采集范围和深度,而在另一边,合法大数据交易则在后端为数据产业的价值实现画上了完美的闭环。2015年,境内第一个大数据交易所在贵阳成立,在复杂的数据确权问题尚未解决,数据归属于谁尚不明朗的情况下,数据及其衍生服务的商品化和交易合法化已经开始。数据产业绕开了所有权,用既成事实倒逼法律和社会的承认,用数据清洗淡化公众对个人隐私和公共利益的担忧,无穷的后患将超出现有制度和法律体系的想象(利求同,2015)。有这样一个庞大的新兴市场存在,就更加刺激了前端的疯狂开采活动和资产化进程,公众就更不可能指望各类提供“健康码”的企业会在疫情结束之后,自己主动删除已经累积起来的海量数据了,否则费时费力打造的这个体系,要用什么来兑现和收回投资?于是,杭州率先推出变色健康码,为疫情之后打通其他数据,将其应用在其他城市生活交叉认证场景中做好了铺垫,“狐狸尾巴”已经迫不及待地露出来了。

  这还只是表面上看得见的“合法”买卖和应用,据央视曝光,在二手交易市场“转转”上,一个名为“人脸相关算法训练数据集”的商品,标价仅10元,包含5000多张人脸照片。还有一套包含姓名、身份证照片、银行卡和手机号信息的,售价仅需4元钱。这些包含个人信息和生物数据的商品必然没有经过原始所有人的授权便被公开出售。此外,暗网和数据黑市上的私下买卖活动更加猖獗,每年的交易规模远远大于合法市场(汪徐秋林,2019)。因此,法律学者劳东燕(2019)才会大声呼吁全国人大常委会有必要对北京地铁应用人脸识别技术做乘客分类安检启动合法性审查,同时应对随意应用该技术的做法进行法律规制,理由之一就是,这些城市管理和服务机构并不对外公开收集多少敏感数据,为什么要收集,用途是什么,加上具体经手个人都是具有私欲的普通人,很难防止泄露和倒卖的发生,此前

  国内某地已经爆出公安系统内部有民警倒卖公民数据获利的案件,便是一例。

  当然,乐观地来看,数据问题已经被提到了国家议事日程中。2019年全国两会期间,十三届全国人大常委会已将制定个人信息保护法列入本届立法规划,多位全国政协委员,如陈智敏、尹浩、童国华等密集发声,呼吁要尽快立法明确数据的属性,用户数据不应随意挖掘使用,应把数据看成是财务,未经允许拿取、使用个人数据,法律上应该属于盗窃行为。谁采集数据,谁就有义务保护数据等。说明国家有关方面已经有明确的意识,既然数据是重要的生产性资源,而生产资料所有制关乎国本和基本经济制度,那么其确权问题是绝不能含糊的。虽然尚未提出数据国有化或是公有制的思路(徐偲骕,张岩松,2019),但各地方政府在推进数据开放工作时已经明确将公共数据、商业数据和个人数据这三大类数据区分开,并划定了相应的开放权限、保护责任和利用边界。尽管目前这三类数据“你中有我、我中有你”的情况十分复杂,实践中并不能保证绝对剥离干净,但至少说明我国已经开始限制私营企业对数据继续无序挖掘、开发和占有。2020年10月13日至17日,《个人信息保护法(草案)》首次提请十三届全国人大常委会第二十二次会议审议,至笔者完稿时本法仍处于公开征求社会意见阶段。今年早些时候,《数据安全法(草案)》也已经由十三届全国人大常委会第二十次会议初次审议了。中国大陆的立法进程开始全面提速,执法活动明显趋严,司法实践也日益加强。其遵循的基本思路是,通过立法环节将个人信息和敏感隐私同可供商业利用的“数据”剥离开来,以两类不同的法律体系分别提高这两种客体的保护水平,大力打击非法买卖,积极保护合法交易,同时确保国家和政府公共数据的安全。

  莫斯可也给出了一些值得学习的案例,比如巴塞罗那市拒绝IBM、思科和西门子等大公司的橄榄枝,试图减少所谓“技术提供商的寡头政治”,为较小的技术和服务提供商确保更开放的数字市场,使他们在公共采购过程中获得优势。条件就是在合同中加入数据共有的条款,明确在推出新的智慧城市服务过程中收集的市民数据属于市民,必须由他们的代表保管。企业不仅不能单独控制和使用数据,相反,政府要求企业每个月以机器可读的形式向市政厅发送经营活动中累积下来的数据。巴塞罗那还非常重视提高公共部门在信息技术方面的能力,培训专业干部来开发和监督数字服务的应用,成立巴塞罗那市政数据办公室(Barcelona Municipal Data Office),负责管理和分析巴塞罗那庞大的数据存储,当地通过一个开放的数据门户(Open Data Portal)来统一管理和分配城市数据。同样,也正是基于开放的数据共享,阿姆斯特丹才能创建起一个综合的数据管理系统来协调交通、能源使用、住房、通信和其他关键城市功能;才能通过运用本地房屋租赁数据打造出“公彼迎”(FairBnB)这样一个基于公平经济模式的公共系统,以抗衡爱彼迎(Airbnb)和其他完全以盈利为目的的短租公司,后者扰乱当地租赁市场,哄抬房价、囤积居奇、压榨房主、数据杀熟。阿姆斯特丹还与巴塞罗那一起参加了由欧盟资助的“去代码”(DECODE)计划,这个计划将数据所有权和控制权下放给市民及其代表,在确保隐私安全的前提下,吸收了社会企业家、黑客和隐私研究人员一起来参与数据系统的创建,大家一起在这个开源平台上使用数据,来开发软件应用和不以监视为目的的新的智慧服务,以满足市民的真正需要。数据本身不再是稀缺的商品和资产,围绕它的争夺和攻防将丧失土壤。只有把握住这条数字经济的命脉,削弱企业以提供智慧服务换取数据的商业冲动,那么,即便智慧城市是公私合营的,由私人企业提供某些城市服务,其负外部性也将大大降低。

  当然,这些案例多大程度上能够直接适用于政治体制完全不同的中国,还要打一个很大的问号。不过,可能的启发是,政府应当谨慎把智慧城市建设当作一项外包业务和新型市场,对积极性甚高的科技公司,以及其愿意投入大量资源协助政府的真实目的保持警惕,不以牺牲市民数据利益的方式来吸引和换取后者的合作;相反,代表公共利益对后者的开采行为予以必要审查和限制,达到合规要求的企业才可以继续参与建设。同时,尽可能吸收公众参与并探索共建共治,以公共性和公共利益来衡量其利弊、判断其成败、引导其未来。我们看到,2019年9月,针对智慧政务、智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧社区等众多服务场景都将统一智能终端作为重要入口,引发的APP强制授权、过度索权、超范围收集个人信息等问题,中央网信办牵头,联合四部委在全国范围内开展长期专项督导整改工作;2020年7月,深圳市司法局发布《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》,规定自然人对个人数据(包含个人信息和隐私数据两大块)享有数据权。而公共数据的数据权则归国家所有,由深圳市政府代为行使,此举开了全国之先河。2018年6月,贵阳市建立了一套城市管理在线互动交流系统——“百姓拍”,市民可以通过拍照取证、投诉举报等流程参与市政设施、环境卫生、综合执法、渣土管理、园林绿化、工地管理等六大城市管理(中国信息通信研究院,2019)。

  因此,除了寄希望于建制性权力,不管它是渴望有效治理的政府,还是兜售先进技术的企业,莫斯可在书中坚持认为,依然不能放弃每个人的力量,是人而不是技术让城市变得更智慧。2019年,《加拿大传播学刊》(Canadian Journal of Communication)出版了一期题为“数据权力”(Data Power)的专刊,提出公民/用户依然可以在数据权力体制中努力争取权力和自治,超越效率和创新的话语,锻造基于数据的技术公民权,保证数据技术的使用是公平和公正的,重新获得主体性并运用数据为公共利益服务,以改善我们的生活(Lauriault & Lim,2019)。这个提法似乎模糊了积极行使的权力(power)与消极捍卫的权利(right)之间的区别,不过它依然能够带来启发,数据权力与数据权利可能并非天然对立,“参与”管理数据可能既是一种权利,亦是一种权力。当普通用户能够分享到一定的数据权力时,那么公民数据权利可能也更有保障。用卡斯特(2001/2007:298)的话来说,应由人类自己承担起各自的责任来建造新型网络社会,当然我们依然需要制度、政治代表、共享的民主、决议产生程序和有效的公共政治,这些元素对于建设“传播社会主义/数字社会主义”(Fuchs,2020;徐偲骕,2020)下的中国智慧城市而言,同样缺一不可。

  四、余论

  跳出该书的问题框架,本文仍想提醒传播政治经济学研究者注意,解决城市治理主体的公私属性和城市公共数据的所有权问题,并不能完全覆盖智慧城市“善治”的全部,公共与逐利二元框架的有效性仍需在怀旧情怀之外,给出更多经济学上的细节和有力证据。比如,尽管平台经济对劳动力市场的冲击已经被大量证明,但为什么平台企业的经营方式一定会扰乱原来的城市生活秩序?数据使用的公共利益和私人利益一定是矛盾的吗?后者实现企业经济目标的同时,通常也极大地便利了普通人的生活,降低了社会运行成本,提高了城市的活力。

  再如,如何证明公共部门或集体管理下的智慧城市,在效率和公正方面一定比私营技术部门主导的项目更优?以性别文化为例,很明显私营企业在雇佣和人力资源管理方面对性少数群体更包容和友好,你很难想象会有一家国营的蓝城兄弟公司,而且,这些公司后台中关于哪些人是LGBT群体的数据,应该被政府掌握吗?如果公共部门的技术人员依然用旧有偏见去使用数据和算法(也许他们并不自知),或将党派政治利益主动“夹带”进智能化决策中,谁又能来监督?

  最后,只要公共部门限制了垄断企业、控制了数据的使用权、达成数据获取和使用的民主参与,被共有的数据就会“自动”使得城市生活变得更好吗?是否会有新的不平等产生?比如,成千上万连智能手机也没有老年人,如何去“参与”数据的使用和算法的设计?有没有可能由算法设计本身来调节公与私的优劣,从而超然于二者之上,克服它们的缺陷,照顾到社会各群体甚至在将来淘汰掉现有各种属性的、有自己部门利益的组织机构?总而言之,莫斯可这本书的工作,不是结束,恰恰开放出了许多新的有待回答的问题。



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