摘要：通过180多个案例的分析，发现国有经济腐败现象严重的基本原因在于诸多监督制约的具体制度不科学：种种非科学观念和工作机制形成和容忍了“一把手”的个人专断权;国有企业监督体制设置形式主义严重，所有者基本被置于监督制度之外;经营管理制度漏洞多、不严密;对国家国资监管人员权力运用的制约不严格、无力度。有效遏制国有经济腐败现象及其他不合理行为，必须根据公有制的本性，按制衡有力、制度严密、监管民主的原则，对国有经济预防腐败监督制约体制实施革命性变革：以权制权，革除个人专断的制度性基础;民主反腐，所有者人民群众分享决策权、管理权和监督权;国家对企业进行制度干预，堵塞滋生腐败的制度性漏洞;制约国资监管的政府官员，国家规制监管科学化。国有经济监督机制改革，必须澄清一些思想误区，如“企业家”迷信、“政企分开”迷信和“反对政府干预”误区、“现代企业制度和法人治理结构”迷信、“国家”迷信和“所有者代表”误区等。
关键词：国有经济;腐败;国企改革;个人专断;民主管理;监督机制
中图分类号: 文献标志码: 文章编号:
收稿日期：2012-09-04
作者简介：李济广(1954-)，男，辽宁凌源人。江苏理工学院商学院教授。研究方向为经济学、金融学、企业治理等。
上海大学学报( 社会科学版)2013年5月第30卷第3期
几十年来，我国国有经济取得了辉煌的成就，然而还有一些人对国有经济表示怀疑甚至反对，原因之一就是因为公有制经济存在以腐败为中心的诸多弊端。在历经了80年代末至90年代末大批国有企业被腐败分子所搞垮之后，在上世纪90年代后半期至本世纪第一个年代上半期大批国有企业被窃卖的风潮结束之后，国有经济的腐败现象依然生生不息。2008-2010年，北京市仅公安机关和检察机关查获的与国有资产流失有关的犯罪，就造成国有资产流失达数十亿元之巨，国有企业破产倒闭所带来的社会问题以及国家由此所支付的经济成本和政治影响更是触目惊心。在2011年国企企业家犯罪或者涉嫌犯罪的88例中，贪腐金额平均每人是3380万元。那些没有发现的以及似乎并不构成犯罪的行为诸如挥霍浪费、不当投资、以薪酬名义变相瓜分国有财产、利益输送转移等腐败形式五花八门。为了保证国有经济乃至社会主义事业的巩固和健康发展，我们必须进一步搞清影响国有经济有效监督的具体问题到底在哪里，从而找出国有资产监督体制应当实施哪些大突破。
本文所说的国有经济，包括所有使用、经营国有资产的领域，而非仅指国有企业。为写作本文，收集了2006年以来130多个进入司法程序的犯罪性国有经济腐败案例用以分析腐败的体制原因和制度漏洞，这些案例都是经正式报刊报道介绍的;之所以搜集2006年以后的案例，是因为2006年之后大规模私有化“改制”过程及其中的大规模腐败行为告一段落，同时国有企业大部分实行了公司制，但腐败的形式有所不同，腐败的具体机制也稍有变化。此外作者还搜集了50多个质疑性腐败案例和腐败资料，分别来源于报刊调查、采访和网络举报、披漏等，其中的案例虽无司法定论，但其真实性和反映的腐败原因可能比研究者亲自调查所搜集的资料更可靠。
一、国有经济预防腐败监督制约机制效力不足的制度性原因
本文研究表明，国有经济腐败现象严重的基本原因在于诸多监督制约具体制度不严密、不科学。因为腐败就是以权谋私，腐败的最直接原因是个人权力的不正当使用。个人权力的不正当使用，或者是借助于个人权力过大，或者是通过个人越权。个人权力过大本身就是制度安排缺乏制约;如果有个严密的制度，个人就难以越权。个人容易越权也是因为监督制约机制不严密。制约不力、监督缺位似乎存在监督工作者勇气不足的原因，但如果我们期望监督工作者出现大批“黑脸包公”,显然不现实;现实是，监督主体面对充满冲突的监督制约职责，缺乏一系列制度设计使之不必担心监督制约行为会给个人带来过大的负效应并且有足够的权力实施监督制约。
(一)种种非科学观念和工作机制形成和容忍了“一把手”的个人专断权
众所周知，我国国有经济腐败的首要原因是“一把手”个人专断。“一把手”包括政府(准确地说是“国家机关”，包括执政党、政府、人大和司法机关，不过人大“一把手”问题较小)首长、政府相关部门第一负责人，企业排名第一或前二领导者。另外，各级副职和中层干部如果独立主管某一方面工作并且掌握相当的决定权，也是特定范围内事实上的“一把手”。
除了实行首长负责制的政府和实行总经理负责制的企业有一定的制度性因素外，我国的“一把手”都不是制度规定的。人大是集体决策，监察审判不是检察长或院长个人决策，国家机关和企业党委会、董事会都是集体领导制，甚至政府部门重大决策权也归党委会。从规则上讲，书记和董事长只有1票权，总经理须根据董事会和股东会决策并在董事会制约下开展工作。以董事长为例，《公司法》仅规定董事长负责召集和主持董事会会议，检查董事会决议的实施情况。企业《公司章程》一般也仅补充规定董事长行使法定代表人职权，签署应由公司董事长签署的文件和公司证券，在紧急情况下有特别处置权以及行使董事会授予的其他职权；法定代表人是指依法代表法人行使民事权利，履行民事义务的主要负责人，即有权直接代表本单位向法院起诉和应诉的人；签署文件应是董事会授权而非本人决定。腐败决策大多是越权的，如曾任中国石化董事长、中国石油化工集团公司总经理的陈同海,与人仅谈了40分钟就同意出资2亿元入股；[1]长江计算机（集团）公司原董事长焦自纯接受“倪某请托，同意长江集团收回对长江盛兴公司的投资”，[2]都超越了职务权限。在规则上，董事长连经理层的“实权”都没有。但在人们的观念中以及在事实上，董事长是公司重大事项的主要决策人，主持公司生产经营管理工作，是名副其实的“一把手”。另外，政府首长和总经理负责制也不等于个人掌权制，“负责”的本来含义是：要对所发生的问题承担责任并做出解释。“负责”做一件事和个人独断权没有必然联系。而在日常生活中，“个人负责制”一般被解释为个人有最后决定权并承担责任，但这并没有充分的法律上和政策上的依据，例如对一些较重要事情都是规定“政府决定”而非“市长决定”，而“政府”由一群人所组成。80年代曾经规定厂长的中心地位和相关权力，但副作用巨大，《企业国有资产法》规定“国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构”，实际是对原厂长负责制的否定。
“一把手”的形成是一些非科学观念尤其是一系列相关制度特别是非正式制度和一些工作机制造成排名第一的领导具有不合理的决断权、控制力和影响力。以企业为例，目前，一些中央企业特别是其企业集团层面仍然是总经理负责制，这为“一把手”体制开了绿灯。现在正在进行全面的公司制改革，但已有的公司制改革证明，公司“法人治理机构”本身难以改变“一把手”领导格局。第一，受我国传统惯例和传统意识（文化也具有制度性）的影响，总是把单位正职看成是具有绝对权威的“一把手”，加上公司制之前实行厂长（经理）负责制，“董事长制”成为厂长负责制的接续品。人们把董事长想象为“一把手”，董事长就会真的成为掌控人财事的“一把手”。第二，一个流行的观念影响着国有资产管理和组织部门领导干部：搞好企业关键在于“企业家”，而“企业家”为了搞好企业必须有权力。由此，国家机关领导认可“一把手”的决定权和控制力；上级领导把“企业家”当作国有企业的主要依靠者，关键信息如企业重大事项主要与“一把手”沟通，“一把手”的意见对于企业副职的提拔、调换至关重要，而个人选拔干部必然把是否服从自己作为必要条件；“一把手”还有权力决定领导分工即决定副职的“实权”。这些不成文规则使企业副职领导对“一把手”惟命是从。由于“一把手”对于中层干部职务变动有更大的主导权乃至直接决定权。中层干部更是绝对服从“一把手”。第三，党委领导在实践中往往演化为党委书记领导，这也是一个不成文的惯例，而董事长如果兼任党委书记就更能确保其成为高高在上的“一把手”。第四，党委会“研究决定”、董事会举手表决而不是匿名表决的工作方式使领导班子成员不便发表反对意见；规定主要负责人在会议上最后发表结论性意见，也易导致“百家发言、一家做主”局面的形成。有些企业几亿、几十亿的投资，说是研究决定，其实就是主要领导一句话，好端端的国企就为此而毁于一旦。第五，在各类单位，财务“一支笔”这一于法无据的不合理规则导致不合理用权、越权畅通无阻，为腐败提供了机制温床。国家机关和事业单位领导体制与上述情况道理相同。
(二)国有企业监督体制设置形式主义严重，所有者基本被置于监督制度之外
本文搜集的犯罪性案例的事发原因有一部分被披露，其中没有一个案件是由企业监督机构和监督人员发现的，一半以上是受其他案件牵连而被发现，群众举报占一定比例，个别为政府审计和巡视所发现，非犯罪性腐败和媒体质疑性事件都是群众或记者反映的，这说明企业现有监督机构形同虚设，国家监督机构主动作为不足。企业党委对监督负全面责任，但在监督方面只见到1例书记因与总经理在受贿中争风吃醋矛盾激化而举报了总经理。专门负责监督领导干部的监事和最高专职监督机构纪委，没有见到发挥任何作用，甚至没有见到单位纪委对中层干部和普通职工的“检查”，有个监事会主席还多次通过帮人联系业务而受贿。案例中，负有把关之责的会计人员，由于依附于领导或参与利益瓜分，对腐败行为听之任之，如领导可以“指示财务人员”做假财务手续;“财务人员看到宋耀涛的签字，便不会再问数额和名目”;[3]某腐败者说会计人员“对我很配合，公司设立‘小金库’，我在使用资金时，从没有提出过异议，我考虑应该对他照顾一下”。[4]民主监督和民主制约形式主义更是严重。如职工对国家的股份的经营和转让没有决策参与权。通钢事件典型地反映了职工的非主人地位，《财经》杂志写道，通钢惨剧暴露的弊病之多也令人惊讶：“国退民进”对职工利益的戕害、改制过程中职工参与权的被剥夺、民企兼并国企过程中的国有资产流失之嫌、国资委等“家长”们在重组兼并中似乎不尽规范的程序选择;陈国君被工人打死，仍然未促成一个长期有效的对话机制产生，让通钢工人参与并分享改制的成效，通钢内部代表工人利益的机构(例如工会、职代会或其他)仍未能脱离经营者控制，成为能够真正表达工人诉求的自主性组织。[5]作为所有者的社会公众其监督制约作用更是缺乏有组织的途径做保证。
出现这种情况，首先是因为纪检监事人员、职工和公众都只具有形式上的而没有实质性的监督权，更没有被赋予制约权。群发犯罪的中国移动全部省级公司老总基本都是身兼数职，包括纪检、监察以及审计工作，均由他们亲自主管。[6]通常，企业的要害性、关键性信息并不告知所有者社会公众、监督者和职工，公众、监督者和职工对于了解的不合理问题也没有制约权力阻止其发生和持续存在，再加上一些腐败都披上合法外衣，想反也反不了。在现有机制下，职工和监督人员都很清楚，个人公开反腐败遭受打击报复几乎是必然规律，因此担心反腐败难有好下场。其次，有权或知情的领导和财务人员囿于私利或被收买而怠于监督。领导对同级领导不愿卷入冲突，对下级干部腐败往往存在适度默许、适度限制的态度，以换取下级干部对自己工作支持和干部考核中的选票，这被有的网友称为“恩赐腐败”;一些单位利益均沾，形成“集体腐败”;下级对上级也可能实施“绑架腐败”，利益牵连使官员不能尽到监督职责。紫金矿业污染事件后人们发现，来自北京和省里的前高官和上杭县政界多位退休领导干部，被紫金矿业委以闲职后，年薪十几万元到几十万元不等，似有利益交换的期权腐败之嫌。[7]最后，作为所有者代表的政府——政府由个人组成——监督积极性常常没有地方保护和部门保护的积极性高。郑煤机被指虚假改制导致150亿元国资流失，这件事被媒体曝光后，当地政府的相关部门及其主管官员，比如当地政府的相关领导、省国资委、省级审计机关、纪检部门，乃至司法机关，似乎就集体保持了沉默。[8]沁水县群众多次上书上访揭煤业800亿国资流失内幕，2003年一位领导人就在新华社内部文件中作了批示，要求山西省政府严查办理此案，且多家媒体报道，然而多年无合理结果。[9]
(三)经营管理制度漏洞多、不严密
由于现行经营制度都是权力阶层制定的，政府规范不到位，加上一些模糊认识，导致企业经营管理制度给个人权力的发挥留有空间。
1.基建领域受贿方面。企业及机关事业单位基本建设涉及到立项决策、土地使用权转让、工程设计、工程承包、工程发包、转包分包、工程款拨付、工程施工、工程协调、工程质量监督与验收、贷款偿还、建筑设备使用如外租、剩余物资或废旧物资处理等许多环节，每一环节都有不小的空子可钻。比如判决书上频频出现实权人物“受人请托”的字样，而接受请托就能为人“谋利益”，说明制度不严密。其中尤以工程发包案发和反映最多，拖延支付工程款以索贿也不少见。由于基本建设腐败空间最大，基建受贿实际上是我国基建泛滥的首要原因，有的单位甚至没有必要地修建好几个大门。
2.供销业务尤其是采购类业务受贿方面。企业原材料和设备采购、广告投放、保险投保、汽车修理和会计师事务所与律师聘请，银行贷款发放，学校医院设施设备、办公用品和药品购买，紧俏物资如能源、木材销售的数额分配和价格决定等，单位主要领导(有时是分管领导或主办人员)都会受到商家“攻关”，其中原材料采购等钱权交易数量最多。据反映，一些原料供应商，为了保持业务关系，逢年过节都会纷纷往企业领导家里跑，送钱送物，且数额不菲。商业贿赂作为一种不正当竞争的手段渐渐演变成了某些领域通行的惯例。一些小项目标的不大，但其成本小，利润大，更容易滋生腐败，有时回扣往往高达费用的50%。一些采购人员家庭财产和消费支出与其收入有巨大的出入。
基建、供销领域腐败现象产生的制度原因，一是个人掌握或越权掌握关键事项的决定权。有的是权力过大，如茅台60%左右的酒按年度计划分配给各经销商及重要的终端客户，另有40%的酒由领导审批决定;[10]有的医院院长重点分管医院财务、设备和药品采购等，在药品和设备的采购上拥有建议权和决定权。有的是利用个人控制力，如有的企业供销负责人在询价和定价上有绝对发言权，要经过他的签字才能进入审批程序。有的是权力扩张，如有的单位没有采购小组，买东西“一把手”一人经手，四川中国移动全国手机音乐方面的SP资质，都由总经理李向东一人掌控，没有李向东的点头，任何企业都无法进入一年数百亿元产值的无线音乐行业。[11]有的是违规越权，如有的强硬者通常对于一般的设备招标采购不走招标程序，也基本上不上办公会，而是一人决定便执行了。二是招标采购机制不严密或没有确保招标规则严格执行的制度。投标单位和招标采购代理机构、管理监督机构、造价咨询机构、评委等，与招标人串通，搞假招标，操纵招投标过程，不公正评标。主要是招投标信息发布不充分，招标条款有倾向性或歧视性，泄漏信息，评委被打招呼或被暗示或被收买。例如评委会名单出来后，招标代理机构等利益方马上就能获得内部人通报，并分头进行最后24小时紧急公关和“指导”夺标，这在业内被称为“24小时工程”。有的企业主要负责人甚至将招标的底价透露给投标方。
3.贪污与挪用公款方面。一些国企负责人和财务人员通过伪造合同、涂改帐目、虚假报销、编造支出等方式动辄挪用资金数千万、数亿元，贪污数十、数百、上千万元，甚至高达数十亿元。其直接原因为“一言堂、一支笔”管理模式在国有企业中畅通无阻，企业财务借款制度存在漏洞，会计账目管理不严格，审批有章不循，审计流于形式等。
4.资产窃取方面。曾几何时，国资屡遭贱卖白送带给了公众太多的伤痛。遗憾的是，国企“改制”中国资流失的黑洞仍然没有被为此建立的制度完全堵住，以至于以几百万元的价格可以获得价值几千万元甚至更多的资产。此外，股权转让、合作经营、企业收购、投资参股私营企业和外资企业、与自设公司或关联公司的关联交易以及向私营企业提供大额借款和担保等都在成为国有经济关键性管理者窃卖和窃取国有财产的途径。国有事业单位非经营性资产转为经营性资产过程中，有时也被严重低估。
5.人事腐败方面。由于干部的任命制，国有企业也在不同程度上存在着为了保住位置和被提拔重用而发生的官位贿赂，如某集团公司下属诸多项目部经理，逢年过节都会争先恐后地往集团领导家里跑，送钱送物，也是数额不菲。[4]有时招聘经理也有不太公正的嫌疑。在一般职工的招用上，一些高收入行业多年来通行着一般只招收本行业职工子女的隐规则，一般通过面试甚至限定笔试资格和限制报名来操作。一些工商国有企业招录职工都是“一把手”一个人说了算，这不仅造成社会不公和人员素质下降，也为冗员压垮企业、拖累事业单位再一次埋下隐患。
6.职位消费等隐收入方面。多数国企高管职务消费不透明，存在着项目杂乱、支出随意、数额膨胀等问题。“老总”们或奢侈浪费，或开据虚假发票套取现金，或壮大“小金库”据为己有。有专家在《廉政瞭望》上披露，许多国企负责人的职务消费基本处于失控状态，业已成为高管们一笔庞大的隐形收入。举凡豪宅香车美女豪赌高尔夫5星级酒店豪华办公室以及宴请旅游出国疗养购物通讯，大到几万元一个的奢侈品包，小到几块钱的停车费，统统塞进职务消费这个筐。其中尤其是业务招待费漏洞相当大，车辆修理费、参观考察费也是动辄数千元、数万元，甚至几十万元。国企老总有的月消费浴资八千、有的日均挥霍四万、有的跳次舞上百万，有的住6万元的特大套房，午休另有8000元/天的总统套房。有的央企财务人员向记者披漏，各部门领导大都享受着职务消费所带来的“便捷”，上千元的油卡、电话卡、各大商场的购物卡、高档餐饮的储值卡、高档会所、俱乐部的消费卡……不一而足。有的企业职务消费预算，正职一年是50万元，副职是30万元，与工作职务沾边的不沾边的，统统纳入这一块，并且超了也就超了。[12]问题之所以如此严重，一是因为国企自主权过宽，国家对其职务消费缺乏刚性统一规定和有效的监控办法。二是因为国企老总权力过大，在职务消费上想怎么花钱就怎么花，至于是否合理正当，有无违反财务纪律，无人敢问，无人敢管。有的公司制企业经理层甚至架空董监层，新华人寿为47名高管购买天价“养老”保险，前老总退休后每月可入账11万元，没有经过董事会批准但是能实施。[13]三是财务制度缺乏严格执行的保证机制和对经办人员的制约性。报销经手一般是经办、领导、会计三方，都是与领导关系密切的人封闭运作，群众不知情。由于职务消费与企业生产成本之间界限模糊，也给职务消费预算形成漏洞，据记者调查，不少国企目前依然采用企业预算总额不超、结构调整等办法来规避审计。
7.高薪酬变相私分国有资产方面。根据人力资源和社会保障部统计，一些行业职工的平均工资是其他行业的2~3倍。如果考虑到住房、工资外收入和福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5~10倍之间，而国外基本无行业差距。如银行职工平均工资有时是社会职工人均工资的5、6倍乃至更多。有的上市金融国有公司职工人均收入极端情况下有时可达中低收入行业人均收入的20倍以上。央企高管薪酬与普通员工收入的差距大大超过一般资本主义国家国有企业，而地方国企，以及国有参股企业更易出现高管天价薪酬。还有一些更为灰色的收入，如下级为上级提供补贴、发放奖励。目前，只是央企高管薪酬受到政府部门一定的原则性控制，且其控制标准与公众观念有很大不同，地方则往往只是“要求高管限制自己的薪酬”，对行业高收入的控制是越控越高。部分企业报酬过高持续普遍存在，说明没有充分发挥政府监管职能，实际上，官员监管具有很大局限性，假如官员家属子女进入高收入行业，他们更难有监管的积极性。
