中国和印度腐败比较

三、印度和中国的腐败状况

　　中国和印度的腐败状况如何呢?相关证据表明，两国差别不大。让我们来看一下透明国际的清廉指数(Corruption Perception Index)。考虑到这一指数的正确性、精确性和可变性广受争议，我们仅仅将其用来做泛泛的比较，而不是作为一种定性的手段。从清廉指数上来看，大多数亚洲国家都存在着严重的腐败问题。中国和印度的腐败情况虽然不是最严重的，但是却看不到控制腐败的有效措施。民主体制下的印度在过去这些年的腐败甚至更严重了。

　　这些建立在外企经理人调查基础上的数据能够真实地反映亚洲国家或地区的腐败状况吗?总体上来看，与印度相比，中国的外企更多，也更为多样化。这些外企的经理人通常来自周边国家或地区，非常熟悉中国文化中的非正式因素。因此，他们善于和中国官员做非法的交易，同时，他们经验丰富，能判断出这类行为的可接受程度及重要性。在印度，外资企业则被限制在少数几块工业飞地内，很少会受到飞地之外非正式因素的影响，这为外国移民和外资企业创造了一个更加合理的商业环境。

　　在印度，经济发展水平越低，清廉指数就越低吗?下文将重点考察经济落后与腐败控制之间的联系。这种联系也许还停留在认知层面。如今，大面积的腐败现象总是与发展联系在一起的。对于印度来说，如果做出这样的判断，即，腐败损害了发展，而印度的发展又比较落后，那么，我们就能说印度的腐败现象更加严重了吗?答案是不清楚的。正如我们所看到的，即使在持续实行了近六十年的民主制度后，印度依然没有成功地控制住腐败。

       当人们观察亚洲民主政体的反腐记录时，上述评价得到了证实。日本和台湾地区的记录相对较好，而泰国、菲律宾、孟加拉国和间歇地实行过民主制度的巴基斯坦则相对较差。在表2中，平均数排名前五位的国家或地区中有3个(新加坡、香港和马来西亚)从来就未完全实行民主制度;排名第四位的台湾地区也只是近些年才刚刚推行民主制。即使是排名靠前且长期持续实行民主制的日本，也以改良的一党政治著称。正如表2所示，在不民主的国家或地区，其清廉指数相对较低; 而在民主程度较高的国家或地区，其清廉指数有的高，有的低。所以，仅有民主化这一种手段是不能解决腐败问题的。（表略）

　　在这样一个把民主善治提升到国际议程的时代，上述结论值得注意。许多反腐败战略都特别依赖民主思想，如拥有一个强大的公民社会、新闻自由、独立的司法系统等。但是如果民主与善治之间没有什么联系，或者说，如果经济落后的民主国家更容易受到腐败侵扰的话，那么，期望通过民主化来进行改革的做法也许太幼稚了，甚至是有害的。

四、经济短缺与腐败

　　这些思想对民主体制下的印度和威权体制下的中国意味着什么呢?贫穷加重了腐败控制的难度，这一点成为了学者们的共识。我们必须详细地探究何种形式的经济落后能够维护民主政体的问责制，遏制寻租行为，并阻止官员在私人市场中的自我交易行为。

　　从统计上来说，与前述民主措施相比，富裕程度更能对清廉指数做出预测。2007年，清廉指数的平均数与人均GDP的相关系数是0.93。这种相关程度不只是存在于民主政体之中，诸如亚洲几个比较贫穷且腐败程度较高的威权政体(如缅甸、越南)、几个时断时续地实行过民主制的国家(如孟加拉国和巴基斯坦)、几个持续地实行民主制的国家(如印度和泰国)也能达到相似的水平。而在这一地区最富裕的香港和新加坡，虽然其反腐成绩最好，但是它们却不能称为民主政体。这就是说，富裕似乎与腐败的有效控制互为因果。不过，我们需要建立一套健全的制度，既有利于民主程序的加强，又可以在促进财富增长的同时控制好腐败。

　　经济发展以多种方式影响着腐败与民主之间的关系。第一种观点可以概括为“量入为出”(make ends meet)。帕鲁米尔(Palmier)对南亚的研究发现：“低报酬是引发腐败的一个强大动因，即使只是为了量入为出……当公务人员的收入不足以支付其日常支出时，他们就可能会利用各种机会攫取非法所得。”萨克斯(Sachs)提出，穷国的腐败可以用贫穷程度来测量，他把这种“相对腐败”的思想运用到了对非洲的腐败的研究上。这种传导机制具有循环性，例如，贫穷引发了腐败，反过来，腐败又会导致经济发展的落后。第二种观点认为，收入不平等更容易导致腐败，因为与穷人相比，富人有更大的动力和更多的机会与官员进行接触，以获取更大的优先权和更多的利益(You & Khagram，2005)。他们发现，一般来说，威权政体中腐败更多一些，而民主政体中的不平等对腐败产生的影响要更大一些。

　　在有些国家，如加纳，人们总是认为，具有一定职位的官员应该拥有与其社会地位相称的住房、车辆以及其他财物，同时肩负着帮助人们“拥有家园”(back home)的任务。但是富有讽刺意味的是，这种民主政治在赋予官员以适当地位的同时，却滋生了腐败。此外，腐败还扩大了有权力的人与无权力的人之间的不平等，把权力变成了一种可市场化的商品，使得社会底层的人们很少有机会实现自己的目标。

　　对印度的实证研究证实了这种经济激励的核心作用。很多年前，缪尔达尔(Myrdal)就认为，“官员，特别是中低级别的官员的真实工资水平较低”将会带来普遍的腐败。印度政府第三届薪酬委员会(1970~1973年)总结道，在较高的薪酬尚不能保证员工忠诚的情况下，那种不能满足政府雇员最低合理需求的薪水必然会成为腐败的直接诱因。韦德(Wade)把“极度短缺”(acute scarcity)看作是导致印度官僚渎职的最重要的原因之一。在印度，帕鲁米尔把贫穷排在腐败诱因的前三位，其他两个诱因是滥用权力的机会和无效的监管。奎阿(Quah)证实，在新加坡，高薪对于官员保持廉洁具有很高的价值。他还指出，在亚洲国家或地区中，印度官员的薪酬标准是最低的。帕瓦拉拉(Pavarala)在20世纪90年代采访了许多精英，发现大多数官员、实业家和法官都把经济掠夺谴责为政治和官僚腐败，这种腐败尤其发生在基层。

　　在毛泽东时代的中国，中央计划经济体制下的经济短缺为官僚滥用权力创造了动力。但是，与改革后的腐败相比，其程度可以忽略不计。改革时期，在那些较为发达的地区，结构性因素以及官员与企业之间的非法的市场化勾结激发了权力的滥用。当然，在贫困地区，由于经济机会的持续欠缺，贫穷仍然是腐败的一个主要诱因。在这些地方，贪污犯掠夺公共资金，并把官位作为其黑色收入的来源。在贫困的农村地区，近些年来，卖官鬻爵已经成为腐败的重要根源。任命不胜任的买官者以及挪用发展资金将会导致落后与腐败的恶性循环。

五、体制对腐败的影响

　　虽然物质剥夺在任何地方都会影响到腐败控制的效果，但是，在民主政体中，经济落后的体制性因素也许是最为有害的。在表1中，中国被归为第二种类型——发展型国家或自由化专制，其腐败形式表现为：官员和利益集团整合成联合垄断者竞相出价。印度则被归为第三种类型——不自由的民主，即，碎片化的赞助和分散化的腐败。这种差异意味着什么呢?

　　在第一个维度上，中国的经济机会比政治机会要多，印度则完全相反。与印度相比，中国的经济改革起步较早，范围较大，创造了大量充满生机的非国有和非农业部门。官员纷纷“下海经商”。那些仍在官位上的官员则以其他形式涉足商界，分享利益。与中国相比，印度的经济自由化不仅起步较晚，还遇到了国内强力联盟和底层人民对私有化的抵抗，大部分农村地区很少受到自由化改革的影响。相比较中国存在着大量的乡镇企业、外资和其他非国有企业，而印度的私营企业大部分掌握在一小撮贵族阶级和种姓家族手里。印度的知名IT企业和其他外资企业只雇用了一小部分劳动力，虽对全国的经济增长贡献巨大，但其溢出效应却相当有限。

　　印度纷繁的政府机构、选举程序和政党比中国的一党制政体提供了更多的政治机会。此外，印度的官僚机构从广泛的社会阶层和种姓家族中选拔各级官员。选举制度为乡村精英提供了政治晋升的机会，改变了政治精英的社会基础，即，在独立前和独立后的早期阶段，政治精英主要来自城市的上层社会和中产阶级，近些年来有向农村倾斜的倾向。

　　这种政治上的开放性并不总是能够确保官员的责任意识。国会议员中大地主占到50%~60%，他们为国家带来了封建观念。就像在中国的农村，官僚和政治家的心目中存在一个“官位市场”，他们关心的是以既定的价格来获取职位和提升。虽然地方官员与公民之间保持着相当大的距离，但是官场的进入权已被中间人和说客市场化了，他们使人们持续地将政府视为缺乏回应性的政府。

　　在中国，政治机会远少于经济机会。政治选举只在基层开放。获得较高的职位还是靠常规的提拔和可控的绩效评估。从财富而非权力的角度来看，官员职位和国有企业的管理职位仍是有吸引力的，而没有实权的党内虚职越来越没有吸引力了。在城市地区，党很难招募并留住有才能的人来担任一定的职位，如支部书记，因为在经济扩张过程中，这些职位无法与赚钱的岗位相竞争。大多数非国有企业没有足够的党员来组成党支部，并定期开展活动，因为党员身份与职务升迁无关。“官位市场”大多存在于经济匮乏的穷乡僻壤。

　　在第二个维度上，就精英易受影响性和精英自主性而言，印度与中国也是不同的。印度的经济问题激发了赞助行为;受私人利益影响的精英易受影响性使得这种赞助行为出现了碎片化。在制度不完善、政治竞争激烈、经济机会稀缺的情况下，寻求权力的政治捐助人将运用赞助来保持权力。他们建立了私人党羽，由于基础不牢，后者很难得到控制和维系，因为这些党羽的忠诚来源于维持生计的利益，他们在激烈的竞争中可能会迅速倒戈。

　　因此，印度的政治家为建立广泛的组织性支持而作出的努力常常以失败而告终，因为普通的投票者对公共责任表现出了极其狭隘的观念：在不能得到即期物质回报的情况下，他们根本就不愿付出时间和努力。韦德发现，印度的选民“常常在物质利益的诱导下摇摆不定。”这种制度缺陷使得那些以政策为导向的政党很难拉到选票，甚至难以生存下去。因此，它们只有通过行贿来收买短期的支持者和议会中的变节者。金钱甚至可以通过暴力或犯罪团伙敲诈赞助者，吓跑反对者并胁迫投票者屈服来建立所谓的“实力”。这种结果也就是扎卡里亚(Zakaria)所称的“强盗民主”。在这种情况下，民主根本阻止不了腐败。

　　与印度相比，中国的集权化和非竞争性结构产生的是联合垄断型腐败。中国把许多权力下放给地方，但是决策权还掌握在每一级政府部门或国有企业领导者的手中。这就产生了地方性集权：地方领导变成了庇护不正当行为的核心，特别是在落后的内陆基层地区更是如此，这些地区的管理是最薄弱的。在极端情况下，这种建立在权力和物质庇护基础之上的地方联合垄断形成了“诸侯”。不过，这种联合垄断型腐败对经济发展却没有什么破坏性。相反，与碎片化的赞助体制相比，它存在两种效能：一方面，寻求政府庇护的竞拍者只需收买主要的掌权者，而不是浪费各个机构的资源;另一方面，在威权体制下，中下层官员无需培养自己的党羽。因此，他们控制了利害相关者。这多少会带来一些腐败，但这种腐败是可预测的。证据表明，腐败越不可预测，它对经济生活所产生的伤害就越大。

　　中国的腐败不仅是非法的公私交易，而且包括直接偷盗公共资金。许多工程和关键部门仍然控制在国家手中，私有化项目、土地分配、发展援助、资金再分配、基建项目、行政性资金、银行、交通运输变成了官僚掠夺者的现成目标。地方垄断通常不会受到多少限制。这种行为不仅破坏了发展，而且强化了垄断权力与物质利益的暗中勾结。

　　我们再来考察私人利益集团对决策的影响。印度政治家依靠企业资金进行竞选并控制选民。技术变迁强化了这种依赖性：过去，当政党作为政治机器运作时，通过公共部门的动员就能拉到充盈的赞助;而现在依靠电视商业化渠道，民意测验者的作用就至关重要了。

　　当然，竞选融资的腐败程度取决于制度的规范性，而不是民主本身存在与否。在实行经济自由化之前，企业可以通过正式的游说，以及与国家部门和政党进行非正式的分散化接触来施加影响。通过财政政策和产业政策，这些企业获得了巨大的回报。实际上，经济自由化只是削弱了高层政府的规制，它与选举政治的结合扩大了腐败。印度的一小撮企业大亨和承包商重新获得了影响高层决策的机会，这些决策涉及政治投资、对国有资产的优先处置权、补贴资金的提供、在新的公共工程上的投资以及其他有利可图的交易。不健全的制度、不可靠的精英与经济短缺交织在一起，使得不完善的民主政体更容易受到腐败的侵蚀。

　　在中国，对精英和企业集团来讲，筹款不是问题。大多数腐败主要发生在中央政策下达后基层政府的执行阶段。地方政府纷纷设立驻京办事处，以争取到中央部委的各种项目和资金;工业集团也寻求得到国家的政策优惠。就在印度的政治家和政党筹集竞选资金的时候，中国的官员却在接受回扣。印度的企业集团通过捐赠影响政治家，以寻求庇护;而在中国，要想通过这种方式接触到政治局成员、政府高官或立法者的可能性很小。在中国，腐败是公共机构的集体行为，贿赂常常是集体分赃，这在一定程度上避免了个人犯罪。