中国和印度腐败比较

六、印度与中国的共同点

　　到目前为止，我们已考察了印度的民主不能阻止腐败的原因，而中国则以各种方式在遏制腐败。不过，如果不考虑民主存在与否的话，其它因素也会导致腐败的产生。

　　以政治家与行政官僚之间的关系为例。在政治家和行政官僚之间，民主体制应该是有优势的。定期的选举可以使政治家受到制衡;反之，被选举出来的政治家应当监督行政官僚。在印度的传统中，负责决策的政治家和负责执行的行政官僚之间存在着非常严格的区分。这应该是印度的一种额外的优势。不过，印度的行政官僚一直拥有重要的政治权力，因而问题是政治家与行政官僚的勾结。韦德的早期观察在今天仍然是正确的。通过控制对行政官僚的任命，印度的政治家强迫行政官僚默许他们的违法行为。作为回报，行政官僚可以不被派遣去他们不愿去的地方和不受欢迎的岗位，并可以与政治家分赃。因此，在政治家与行政官僚之间存在着交换关系。政治家为行政官僚提供任职机会和庇护;而行政官僚则施与官方支持与资助。经济自由化虽然重新调整了二者之间的联系，但并没有从根本上弱化这种联系。

　　中国尝试着在地方政府和国有企业实行党政分开。不过，在解决过分集权问题的同时，却产生了新的混乱。据称，党组织及其干部已经放弃了日常的行政和管理职能，只保留了重要的人事权和监督权。但是，在党的干部与行政官僚出现共谋时，党的形式监督大多失效了。这就会产生两个问题：第一，党的干部通常不是管理职能的决策者，而管理职能的决策才是实权之所在，也是非法交易的发生地。第二，非高级领导职位的人事任命权现在也落入了行政管理部门的手中，并成为它们的特权。因此，党的职位对最优秀的、最有前途的人再也没有吸引力了。在小型国有企业，党的干部都是内部任命的，他们甚至还面临着被经理撤职的危险。他们的职位随时都可能被管理人员接管，这就激发了二者的共谋，使得党的监督形同虚设。在经济落后的农村地区，党的干部与行政负责人之间的共谋关系与印度的情况相类似。前者“出售”官位，后者“购买”官位。地方“腐败网络”把党的各级干部与私人行贿者串通在一起。近十年来，在中国，特别是贫困地区，这类“串谋案”层出不穷。

　　与中国的强政府、精英自主性超过精英易受影响性、政治机会较少、经济机会较多相比，印度的弱政府、精英易受影响性超过精英自主性、政治机会较多、经济短缺交织在一起，产生了独特的腐败。这种总体性比较有助于我们理解，为什么在腐败控制方面民主状况差的国家没有胜过发展型集权国家。经济落后似乎会破坏民主国家的反腐能力。这样的腐败具有范围广、碎片化和破坏性的特点。

　　在印度或其他国家，腐败破坏了政府的合法性吗?如果是这样的话，我们希望通过民主(如印度)或经济自由化(如中国)的方式限制官员对权力的滥用，以减少这种破坏性。但是，结果都不理想。在印度，反对现任政府的情绪可能很高涨，然而，赶走了一任腐败的政府，将会选出另一任腐败的政府。在印度，毫不奇怪的是，公众对政府极端不信任，而腐败对政党合法性的净影响也是不合逻辑的。

　　使印度的民主程序失效的另一个因素是反对派加入了政治腐败和官僚腐败共谋的网络。像执政党一样，反对党领袖也依靠私人的捐赠。他们很容易变节。自从尼赫鲁时代以来，虽然司法系统是独立的，但是，作为反腐的一项工具，它已经失去了效力。长期的拖延、对程序的操控以及有问题的司法任命，这一切都使得媒体和公民的批评很难落到实处。

　　在中国，一党执政成为腐败的主要指责对象。人们常常把现在的体制与毛泽东时代的清廉和平等主义作比较，也把它与成熟的自由民主国家作比较。第一种比较从左的方面破坏了中国共产党的信任基础;而第二种比较又使它远离了右派。农民和国有企业的底层工人通过骚乱来表达他们被压抑的挫败感。20世纪90年代以来，他们从中国共产党的重要的社会基础，变成了不平等和腐败的主要受害者。农村干部对土地的掠夺已经变成了公开的秘密;同时，国有企业管理不善和内部人私有化导致了企业的破产和工人的失业。

　　首先，中国共产党需要赋予公众对腐败行为以更多的知情权。党和媒体需要把已经曝光的重大腐败案件的细节公之于众。在党的许可下，媒体日益增加了对地方官员滥用职权行为的报道。其次，司法机关需要承担一定的责任，它在政治上依附于中国共产党，而在经济上又日益与利益集团相妥协。需要指出的是，对腐败的批评并不等于攻击中国共产党。

　　不过，中国的腐败还没有严重到能够破坏政权合法性的地步。就像印度一样，其中的一个原因是腐败具有广泛性。腐败大多具有一定的物质基础，更易为人们所接受，而不像在经济改革初期那样遭到深恶痛绝。此外，当代的腐败已经不再被看成是中央决策直接导致的，而是由地方官员的错误行为造成的。实际上，当地方的抗议者在抱怨地方的不公正行为时，他们更希望得到中央政策的支持。另一个关键的原因可能是，国家高层领导人仍能保持廉洁，并献身于国家的发展。不过，高层以下的一些领导人，包括少数省长、书记、副部长、副省长卷进了腐败丑闻之中，其腐败行为的曝光的确损坏了党的公信力。因此，不论是一党制的中国，还是实行民主体制的印度，要想清除腐败，可能得进行全面的政治变革。

七、结 论

　　现实已经清楚地证明，贫穷的发展中国家的民主不会比威权的发展型国家更能成功地阻止腐败。这一发现有助于我们理解民主政体的可变性，以及体制类型与腐败之间如何动态地相互作用。更重要的是，这一发现显示出民主在控制腐败方面的局限性。在印度，易受影响的精英和经济短缺所产生的经济压力滋生了腐败，并弱化了各个层级的政治家和行政官僚的责任意识。在中国，伴随着繁荣的经济增长，保守的政治和自主的精英对高层政权起着保护作用，腐败压力日益具有向下转移的倾向。

　　对这些发现的含义进行反思是有必要的，因为在这个时代，人们普遍把民主作为改善治理、控制腐败和促进发展的工具。如果市场和民主不健全的话，那么20世纪70年代的第三次民主化浪潮、20世纪80年代的经济自由化和20世纪90年代早期发生在前社会主义国家的革命就会同时出现。显然，作为一套价值观，民主具有巨大的内在吸引力。但是，作为一种寻求善治的工具性战略，在发展中国家和转轨国家中，民主的表现好坏参半。经济自由化和民主化不但公开了行政程序，而且也将腐败推向了议事日程。

　　另一方面，虽然自由化专制能够有效地实现发展目标，但它在控制腐败方面却不怎么理想。因此，对于实行经济自由化的中国和其他发展中经济体来讲，治理改革也许应该着眼于自由民主中的“自由”部分，如法治、宪政、财产权等权利的保护、分权以及媒体的开放。但是，考虑到经济自由化条件下社会不平等程度的扩大，政治的匆忙开放和精英易受影响性可能会扩大享有特权的新富阶层的影响，这些新富阶层会以新的形式继续为腐败“添砖加瓦”。这种趋势在一定程度上会限制无权群体的政治参与，并产生了新型的专制统治，有讽刺意味的是，这种专制统治是由民主和市场自由化造成的。在印度，经济落后成为了制度不完善和大众穷困的根本原因。不完善和不规范的民主似乎破坏了自由和法治，而经济落后和腐败之间的恶性循环将一直延续下去。

　　最后一点与改革的顺序有关。国际比较表明，经济发展是民主实践的平台，而非相反。这一思想至少可以追溯至20世纪60年代的民主化理论，但是经济发展与民主之间的关系又是复杂的。原因之一在于，民主不见得对增长有利。在世界上，大多数民主国家都拥有发达的经济，而不民主社会都是发展中国家以及经济上机能不良的盗贼统治型国家。从腐败控制和治理的角度来看，如果先建立起经济基础，再逐渐实现民主，成功将指日可待。

　　几十年的转轨经验表明，政治变迁通常是艰难的、不连续的、剧烈的;而经济改革则是缓慢的、不平衡的，并受到政府分权的阻碍。发展仍被看作是建立关键制度和市场秩序的良方，也是走向富裕的必由之路。但是怎样创造财富，如何分配财富也至关重要。政府，无论是民主的政府还是不民主的政府，都应该为老百姓提供良好的生活，并赢得他们的信任。

　　(孙雁，美国纽约城市大学教授。迈克尔·约翰斯顿，美国高露洁大学政治学教授。译者：郤继红，中央编译局副编审。)