文革反思与政治体制改革

二、关于国家宪政

中国要进行政治体制改革，不能不顺应世界宪政潮流；而要明确世界宪政潮流之所向，不能不对中外各国宪法进行比较研究。笔者有幸根据中国青岛出版社1997年版《世界宪法全书》所载中国和其他110个国家的宪法进行比较研究，颇有收获。愿选择部分成果，与有兴趣的朋友分享。究竟什么是宪政潮流？这虽然不是看得见、摸得着的实物，却是可以推算出来的一种发展趋势。我选取了十八个问题进行考察，以110个国家为基数，计算相关国家所占的比重（%），主流便一目了然。 

1.  56%的国家宪法规定有公民投票；

2.  66%的国家宪法规定了法官的独立性；

3.  67%的国家设有宪法监督机构；

4.  69%的国家承认或不禁止双重国籍；

5. 69%的国家元首为总统；

6.  71%的国家元首兼任军队统帅；

7.  74%的国家宪法无序言；

8.  75%的国家实行地方自治；

9.  76%的国家议会（或代表机构）实行直接选举；

10. 85%的国家不把个人名字写进宪法；

11. 87%的国家不把任何主义名称写进宪法；

12. 91%的国家公民有宗教信仰自由和宗教活动自由；

13. 91%的国家宪法对新闻出版自由有保障条款；

14. 94%的国家实行三权分立；

15. 95%的国家实行公开化；

16. 95%的国家不承认任何政党有政治特权；

17. 98%的国家宪法保障人权；

18. 99%的国家宪法没有规定实行任何专政。

如果说，大多数国家在前述十八个问题上的宪法取向，反映了世界宪政潮流的话，我们可以说：2004年3月中国人代会通过宪法修正案，在中华人民共和国宪法第33条中增加一款“国家尊重和保障人权”，初步顺应了世界宪政潮流；而其他问题上，则显示了中国宪法与世界宪政潮流之间的差距以及中国宪政改革前进的大方向。

世界宪政潮流发端于十七世纪英国，成熟于十八世纪的美国与欧洲，流行已达数百年。宪政潮流的四大基本原则——三权分立、多党竞争、普遍选举、新闻自由，在国际社会逐渐深入人心，成为人们判断政治体制优劣进退的一面镜子。不是吗？上个世纪莫斯科两度易帜——1917年升起了红旗，1991年8月22日 俄罗斯总统叶利钦发布命令，用历史上的俄罗斯旗帜（白、兰、红三色旗）取代了镰刀斧头红旗，重新作为俄罗斯的国旗。对此评价众说纷纭、莫衷一是。按不同的标准，可以得出截然相反的评判。而用世界宪政潮流的四大基本原则来对照，就一清二楚了。

1、布尔什维克先后消灭了它的“兄弟党”：孟什维克、立宪民主党、社会革命党和左派社会革命党，从1921年开始，俄罗斯由多党制变为党外无党的一党制国家，显然是历史的倒退。

2、1917年以后的俄罗斯政权同分权制衡的宪政原则背道而驰，经历了由“一切权力归苏维埃”、“一切权力归布尔什维克”到“一切权力归党的总书记”的发展，形成了高度集权专制，红色恐怖笼罩全境。仅1935—1941年这六年多就有2000万人遭受政治迫害，其中700万人被枪决，平均每年杀100多万人。

3、前苏联宪法虽然载有普遍平等直接选举制，但实际上候选人均由执政党指定，然后交给选民去按等额投票，未列入候选人名单的人根本无法当选。选举成了年复一年、几十年如一日的愚民闹剧。

4、前苏联无新闻自由是举世皆知的，以致于前苏联最高领导人赫鲁晓夫下台之后，只能靠收听美国之音来了解新闻，这就是对否定宪政原则的绝妙讽刺。

苏俄反宪政潮流七十余年，终于陷入了天怒人怨的汪洋大海。最后时刻，苏共中央通过前苏联副总统亚纳耶夫等高官在1991年8月19日 发动政变，试图挽救危局。然而，广大人民群众害怕重新回到那种一党一派垄断政权、草菅人命、控制选举、扼杀新闻自由的恐怖生活中去，因而都不支持“8·19”政变，政变三天就失败了。广大公民和他们的代表唾弃了反宪政潮流的政治体制，以致于共产党员占最大比例的苏联最高苏维埃1991年8月29日紧急会议以283票赞成、29票反对和52票弃权的压倒性多数通过决议：停止苏联共产党在苏联全境的活动。历史终于宣告，1991年三色旗在俄罗斯重新升起，是顺应世界宪政潮流的进步之举。循此思想方法，我们也就不难评估那个时代的东欧剧变，新世纪以来的格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯事变，以及未来还可能发生的此类事变。所以说，以宪政潮流为镜，可以帮助我们识别历史变迁。

无论在中国还是前苏联、东欧各国，对政治体制改革的必要性的认识，都提到了相当的高度——“不改革，就会亡党亡国”。但是究竟如何改，以什么为参照系，对未来新的政治体制应当怎样设计和建设，则是一个需要深入研究的大问题。具体而言，中国要实行什么样的政治制度呢？据某人说，关键在于它要“植根于中华民族几千年来赖以生存和发展的广阔沃土”。中国几千年来的政治沃土是什么？谁都知道，就是封建帝制嘛！中国是全球历史上帝制最发达的国家，谁要以“皇帝”为题材做博士论文，非到中国考察不可。然而，封建专制主义沃土，并非中华民族的荣耀，恰恰是中国长期落后的政治根源。谁对称孤道寡感兴趣，就让他去沾沾自喜吧。这也许是某些人强调“特殊国情”的潜台词。但是绝大多数中国人并不喜欢帝制的阴影。如果一个国家的政治制度永远只能植根于过去几千年的落后惯性，那怎么能实现后来居上？那还谈什么国民革命、社会变革和“与时俱进”？袁世凯称帝和张勋复辟岂不是也有点道理么？

显然，后进国家的政治现代化，只能吸收人类政治文明的智慧结晶，像90%以上的国家那样，走分权制衡而不是集权专制之路。他山之石，可以攻玉。认识世界宪政潮流，对我们启示多多。再譬如说，当今世界七成以上的大国实行联邦制，而非联邦制国家则七成以上实行地方自治，这对于中国国家结构的设计也颇有借鉴作用。如何处理中央与地方的关系，是中国千百年来的一个老大难问题。目前，许多人除了少数民族聚居地区自治以外，并不知还有一般的地方自治概念。借鉴绝大多数国家在这方面的丰富经验，认真探索和解决好地方自治，同时也有利于进一步处理好民族问题。因此，只有以世界宪政潮流为航标，我们才能拨开迷雾，看清前途，明白当代政治体制改革的真正需求，区分轻重缓急，去逐步争取胜利。

中国宪政建设的一项重要内容是保障公民的知情权。公民的知情权是公民权利中一项十分重要的“直接民主权”，它所对应的是国家信息披露和政务公开化的义务。现行宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理经济和文化事业，管理社会事务。”不知情，谈何管理？不知情，如何评价委托管理者即国家机关公务人员的工作态度、工作水平？现行宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”不知情，如何选举公民放心满意的人民代表；不知情，如何罢免公民不放心不满意的人民代表；不知情，如何监督人民代表的工作？

公民是国家的主人，这是现代宪政民主不可动摇的基本原则。如果公民对国家政务——包括立法、行政、司法以及社会等各类“间接民主权”的信息不知情，如何做得了主人呢？

与公开化相对立的是保密，是神秘。马克思把缺乏公开化的国家机器斥之为官僚主义机构，他说：“官僚机构的普遍精神是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠它那种闭关自守的社会性质。因此，公开的国家精神及国家的意图，对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”（《马克思恩格斯全集》第一卷三○二页，人民出版社一九五六年十二月第一版）列宁讲得也十分明白：“没有公开性而谈民主制是很可笑的”。（《列宁全集》第六卷一三一页，人民出版社一九八六年十月第二版）现在时至新世纪第二个十年了，中国没有任何理由不尽快实现政务信息公开化，将国家机关所掌握的全部信息（除极少数法定例外），一律向公民公开。

因此，国家应当从“直接民主权”的立场，充分保障公民对国家政务及其相关信息的知情权，同时还必须从“间接民主权”的角度，明确规定国家对信息披露和政务公开化的义务——公开是原则，保密是例外。当今世界绝大多数国家都将公开化原则写进了宪法，可见信息披露和政务公开化的重要性已经被普遍承认。我在上个世纪八十年代就曾建议在宪法中规定公开化的原则和措施，并在此基础上，由全国人民代表大会制定《中华人民共和国信息公开法》，可惜至今尚未实现。一九八八年就已颁布了《中华人民共和国保密法》，可是只有保密法而没有公开法，形成的就只能是个偏瘫的制度。

正是由于我国在宪政与法制层面上对于确立公开化原则缺乏足够的认识，因而在二○○三年上半年发生的SARS疫情中，受到重创。如果认真从那次SARS之灾中吸取教训，我们就会清楚地发现，在SARS疫情问题上，个别人的工作责任是次要的，关键还是在于信息披露和政务公开化制度本身不健全，从而导致疫情发生初期信息传递梗阻，防疫措施滞后，病毒传播迅猛，结果夺去了过多的生命。亡羊补牢，如果没有制度性的补救，今后老百姓和国家难免还将付出更高的代价。

公开化原则意味着：国家机关及公务人员有依法公开政务及披露相关信息的义务，除非是法律有明确规定在特定时间内需要保密的，才能保密。应当保密的不保密是违法，应当公开的不及时公开同样是犯罪。公开化不能仅限于国家机关对过时的保密档案解密，那只是信息披露和政务公开化中的一种情况。公开化更在于法定保密以外的全部信息必须及时地充分地向公民公布，尤其是那些关乎广大公民权利、自由、利益的重要事情和重大问题，毫无疑问在事先、事中、事后都要公布，不得有任何隐瞒，以便公民充分了解，并能进行广泛的讨论。

因此，无论是立法机关、行政机关还是司法机关，都应当建立信息披露和新闻发布制度，通过专门的公告以及报纸、电台、电视、网络等各种传播媒体，定期地或随时地向公民通报信息、发布新闻，帮助公民了解政务情况及其相关的信息，并向老百姓提供查询这些信息的便利条件。

以人民代表大会为例。根据公开化原则，应当在人民代表大会议事规则中作出相关的具体规定，如：第一，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都必须公开举行，如果需要召开秘密会议，必须经过法定程序批准。第二，人民代表在公开举行的各种会议上的发言记录，由秘书部门在三日内印发，并允许公民到指定地点查阅或索取；秘书部门负责定期将人民代表的发言记录汇集成册，公开发行。第三，公开受理公民、团体和社会组织旁听人民代表大会的申请。第四，正常情况时，定期举行人大新闻发布会，向公民通报人大工作；非常情况时，随时通报。第五，大会及各种公开会议均允许记者采访，允许电视台、广播电台录音、录像，现场直播或录播。

我国政治体制改革的总体目标是要顺应世界宪政潮流，建立宪政民主制度。现代民主的政党制度则是宪政民主制度的内容之一。任何政党都必须进行民主化改革，将自身建设成为现代化的民主型的政党。而作为当今中国的执政党，中国共产党首当其冲需要完成自身的改革任务，成为现代民主的楷模，才能切实提高执政能力，搞好中国的宪政民主建设。

总之，国家宪政建设与执政党内的民主改革密切相关，不可分离。所以说，中国政治体制改革的路径选择应当是国家宪政与党内民主改革双管齐下。

2012年3月27日第5稿