土地增值、产业增长与民生发展

一、现实问题：对土地财政和土地金融问题的进一步认识

当前，地方政府对土地财政和土地金融的严重依赖已经成为一个普遍现象。

蒋省三等通过对十个省（直辖市）的调查发现土地出让金在东部沿海一些县市预算外收入中所占的比重高达60%以上；国务发展研究中心的资料也显示近几年土地收入约占地方财政收入的60%，一些二三线城市的这一比例更高达70%（蒋省三、刘守英等，2007）。2010年全国土地有偿出让收入达到29397亿元[1]。

尽管如此，土地财政仍难以满足已经对高投资带动GDP增长形成依赖的地方政府的支出需求，普遍以各种融资平台举债建设，又形成对高负债的依赖。截至2009年年底，在有统计数字的31个省、市、自治区中，只有黑龙江、内蒙古、新疆、西藏、山西、河南、贵州、宁夏的平台贷款债务率（平台债务合计/本省GDP）低于60%，有10个省市甚至超过了100%。一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%[2]。

对于地方政府对土地财政和土地金融形成依赖的原因，目前的研究已经有了清楚的认识，即：1994年的分税制改革后客观上造成中央与地方在财权与事权上的不对称；2002年银行商业化改革完成后，中央政府将绝大部分金融权力上收，使地方政府也难以再直接从银行支取资金。而现有的政府垄断城市建设用地一级市场及征地制度等制度设计又使得地方政府能比较容易的依靠土地生财或从银行套现，就是在这类宏观调整过程中，地方政府逐渐形成了对土地财政和土地金融的依赖（蒋省三，刘守英等，2005，2007；周飞舟，2006；温铁军，2009；黄小虎，2010）。

这对中国的经济和社会发展产生了重要影响。它一方面带来了在城市版图快速扩张基础上的GDP体量的增长，成为中国经济增长的一大动力源：世界银行城市化与土地制度改革课题组考察了2002年以来地方财政增收的动机促使其形成土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模以带动城市化的模式（世界银行城市化与土地制度改革课题组，2005）；蒋省三、刘守英等的研究指出了地方政府以土地撬动银行资金、推进工业化与城市化发展的机制（蒋省三、刘守英等，2007）。这些研究初步指出了当前地方政府的土地财政、土地融资与经济增长之间的相互关系，即：地方在财政约束下大规模征占土地，以土地收益和土地融资形成投资带动了以GDP衡量的经济增长。

另一方面，这种粗放的极不均衡的增长也很难持续下去。首先是耕地保护的压力越来越大，本来已经是高度约束条件的资源环境越来越难以承载这种粗放的增长方式；其次，地方过度举债建设积累了高度的债务风险，在地方政府不可能破产的前提下这又演化为由中央政府承担最后责任的系统性金融风险，并且依赖投资带动的增长模式也难以长期持续；最后，因土地增值收益分配不合理带来的各种社会问题，也正以越来越频繁的冲突和群体性事件的形式爆发出来，目前每年因征地而引发冲突的数量已经居于各类冲突之首。所有这些问题，最终都变成全社会共同承担的代价。

针对前两个问题：中央政府实行最严格的土地管理制度遏制土地征占的力度越来越大，加强对地方政府土地融资的监管力度也已经成为共识。所以，目前的研究和讨论主要集中于土地增值收益分配不合理已及由此引发的大量社会问题，从不同的层面提出了相关对策，包括：改进相关的法律制度设计，如修改《土地管理法》中的相关规定推动集体建设用地入世、实现城乡不同所有权主体间的“同权同利”的基本原则（蒋省三、刘守英等，2010；杨帅、温铁军，2010；黄小虎，2011；周其仁，2004、2011）；在现有的制度框架下改革征地制度，规范征地程序，缩小征地范围、提高补偿标准（陈锡文，2009），或者提高村集体经济组织的留地标准（温铁军，2009；辛毅，2011）等；同时，也有向地方政府赋权开征与土地资源相关的各种税收以增加政府财源等建议（韩俊等，2009；刘守英，2010）。

应该说这些建议对于具体问题而言都有极强的针对性，但对于大多数欠发达地区而言，首先要面对的是对如何在资本极度稀缺的条件下进行工业化原始积累的问题。

事实上，上述许多制度设计提出的背景和依据都是东部发达地区或大城市近郊区的实践。其核心经验不外乎两点：一是使农民由小土地所有者变成了小房产出租者，农民失地换来两套甚至多套房产，然后“上楼食租”；二是用土地资本化的一部分收益支付被征地社区的治理成本。第二点经验还派生了两种公共开支方式，一种类型是由政府集中开发土地，新社区的治理费用由财政预算或专项资金拨付，如苏州、湖州等地；另一种类型是村集体经济组织自主开发土地，自行解决各项公共开支，如广东珠三角地区、北京郑各庄（刘守英，2008）等地。

但是，这些发达地区经验的成立有一个区域经济发展的基本前提，即：发达地区可以利用地缘优势与国际资本分享“资源环境租”和外来劳动力规模巨大而贡献的“福利租”；同时也在这种分享过程中完成了地方的工业积累和产业积聚，随后又在资本过剩时代地产泡沫兴起的背景下顺势大规模推进城市化。

而如何在资本极度短缺的条件下苦苦进行工业化原始积累，恰是当前中西部欠发达地区面临的普遍难题。这些地区很难改出在“产业资本原始积累阶段”常见的政府过度举债、大规模投资、粗放地发展“灰色经济”，而且对建于其上的“灰色治理”之势必滥觞无可奈何地形成路径依赖；遂导致群体事件频发！

因此，对大多数欠发达地区而言，土地问题的分析需要放入更为广阔的视野，既要考虑如何形成产业集聚和区域经济发展的各种条件，也要考虑如何推进制度创新以构成改出“灰色经济+灰色治理”的外部条件。重庆作为全国城乡统筹试验区，其目前的实践为这种分析提供了很好的案例经验。