土地增值、产业增长与民生发展

2、政府公司低负债投融资推动基本建设

“八大投”主导城市基本建设。重庆的公共建设主要是通过成立八个国有投资集团来完成的。2002年，重庆市政府在整合各类分散的政府资源的基础上组建了“八大投”， 成为重庆公共建设的主要投融资平台，分别对应负责各个公共领域的投资与建设。

政府向“八大投”注入的资金主要来源于五个方面：一是1999年中央国债投资分配给重庆的项目资金；二是各种规费注入，包括路桥收费、城市配套费等；三是土地储备收益的持续注入；四是路、桥、水厂等存量固定资产；五是税收返还[1]。

“八大投”投融资的基本模式是：以自有资产为信用基础向各类金融机构融资进行相关的开发和建设，获得包括土地增值、收费（高速路、轨道交通、桥、污水处理等收费）等在类的各种收益；这些收益一部分偿还融资，一部分和新融得的资金继续投入于建设，从而不断滚动建设开发。在这个过程中推动各种基本建设，并带来自身资产的增长。

截至2010年，“八大投”已累计完成投资2413亿元，占市级重大基础设施建设投资总额的75%，推进了3000公里高速公路、5000多公里高等级公路、20多座桥梁、150公里城市轨道和大批文化基础设施的建设。而截至2010年9月，“八大投”资产总额也已达4849亿元，与2002年相比增长了10倍多，平均资产负债率63.4%[2]。

如何降低地方投融资平台的风险？“八大投”从运作形式上看与当前各地普遍存在的投融资平台似无差异，但实则有本质的区别——即重庆的“八大投”负债率低、风险相对可控。

相比其他地方而言，重庆的“八大投”平均负债率要低得多。其中的关键因素有两个：

第一个因素是重庆有充裕的土地储备，成为能为融资滚动开发提供良好信用担保的优质资产。早在中央政府借防范东亚金融危机而强力推进金融改革、使得地方政府基本上失去银行信贷干预权的同时，重庆市就通过市级政府以相对较低价格集中区县政府土地储备而抑制了区县级政府短期的土地财政目标。在2002到2004年间，重庆市政府把土地储备的职能分别赋予了作为地方投融资平台的“八大投”、重庆渝富资产经营管理公司和重庆渝开发股份有限公司十家公司。

截止2009年，这十家公司储备土地约60万亩[3]。

而在其他地方，一般都没有大量的土地储备存量，而是在城市扩张和项目实施时边征地边收储，使得土地开发的成本和负债在时间和空间上都更加集中，加大了融资的债务压力。

第二个因素是重庆市对其融资进行了较为严格的限制。重庆不用财政为“八大投”提供担保，其融资主要依靠自有资产，不会产生用财政担保融资时普遍存在的因信用膨胀和透支而带来的风险。并且，这八个投资集团之间不能相互担保，也不能以各种专项资金作为担保。这些都有利于控制债务规模。

上面这两个因素构成互相依存的关系。其中，前者相当于增大了分母，起了最为关键的基础作用，后者则有利于控制分子，从而将资产负债比率控制在一个较低的范围内。

3、地票交易赎买新增建设用地指标合法化

地票交易与城市扩展用地需求。为解决城市快速扩张中建设用地需求与耕地保护之间的矛盾，重庆市于2008年12月挂牌成立了全国第一家土地交易所，开始进行“地票交易”[4]。事实上，2007年国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区之后，重庆就着手开始了土地利用制度变革的探索。2008年2月出台的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。随后，以2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为基础，2008年11月17日，重庆市人民政府第22次常务会议通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》，2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“地票”作为主要交易标的，地票交易制度就此诞生。

重庆农村土地交易所成立后，主要开展农村土地实物、指标交易。实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易；指标交易被重庆政府创意为地票交易。地票是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。

地票交易的基本依据是城乡建设用地之间的增减挂钩。自2005年10月国土资源部发布“关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见”以来，先后有25个省（直辖市）获批成为增减挂钩的试点。

但，其他试点省市的增减挂钩都是在特定项目区内实施，项目区范围一般都在市县（区）或镇以内，项目区内复垦和新占的地块都是一一对应的，而且可以按周转指标的面积先占用后复垦。

重庆地票交易的特色在于：通过地票交易可以使城乡建设用地在全市范围内进行“增减挂钩”，并且可以用指标——地票，而无需实际地块对应。这就使得边远地区的集体建设用地指标可以十分顺畅的交易到主城区，既保障了城市扩展的建设用地需求，也产生了更大的地租级差，有条件使地票供给主体获得较为合意的补偿。

当前各地的“增减挂钩”中最容易出现的几个问题就是：复垦耕地的质量不能保证；强迫农民大拆大建，新居过度集中，给农民的生产和生活带来极大的不便；并且土地增值收益不能平衡的在各利益主体间分配。

而重庆市的地票交易设计了一些措施试图避免这些问题：一是复垦的地块要先通过验收后才能进入土交所进行地票交易，这样就有利于防止先占后补时容易出现的复垦欠账和敷衍；二是由农户或农村集体经济组织自愿申报复垦交易，并且农村新居民点的分布遵循小集中大分散的原则，避免过度集中；三是将交易价款除去复垦和交易成本后的收益全部返还农村，其中85%由农户获得（按2010年11月的交易价格，每亩农户所得在9.6万元以上）[5]，15%给集体经济组织。

从课题组2010年11月实地调研情况看，这些措施都起到了一定的积极效果。从而在兼顾到各方目标和利益的前提下摸索出了一套为紧缺建设用地指标赎买合法化的交易制度。

截止到2010年11月，重庆土交所共举行地票交易会18场，交易地票130宗，共34720亩，成交金额43.31亿元，成交均价12.48万元/亩。按照设计的比例，通过这些地票交易已返回到农村的资金在25亿元以上，为新农村建设和统筹城乡发展提供了极大的支持。例如，截至2009年共对9.76万户农村危旧房进行了改造，改善了近30万人的生活条件。目前，地票交易量呈快速扩大的趋势。重庆拥有农村户籍人口2300万人，按照重庆的总体设想，如果有1000万人进入城镇，就可以节约10亿平方米建设用地，相当于增加了150万亩耕地指标[6]，为城市扩展提供了充足的建设用地保障。