五、在集体土地征收或征用中维护农民的经济权益

　　(一)集体土地所有权的经济价值应在征收或征用中得到实现

　　在本章的最后，有必要简要地讨论在集体所有制土地被国家征收或征用中，如何维护农民集体经济利益的问题，因为这关系到在社会主义市场经济条件下，土地集体所有权的经济价值能否有效实现。

　　新中国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”[⑤]在我国工业化、城镇化的发展过程中，地方政府以国家名义征收或征用农村集体土地这种经济现象成为在各地普遍发生的现象。有些地方政府处理得较好，注意维护农民群众的经济利益，既依法操作使城市建设增加了土地，农民也比较满意。但是，也有一些地方农民因利益受到损害而发生上访或群体性事件。这里所说的农民利益，主要就是农民集体土地所有权的经济价值。在征收或征用农村集体土地过程中，如何协调好满足国家公共利益需要和维护农民集体土地所有权经济价值的关系，使农民的经济利益得到应有的回报，这是需要遵循马克思揭示的土地所有权规律[⑥]、地租规律，认真研究的重要课题。

　　（二）国家对集体土地征收或征用应实现强制性与有偿性的统一

　　国家对集体土地的征收，是为了公共利益的需要。在这种经济关系中，发生了土地所有权由农民集体组织向国家的转移。应当说，这种征收由国家依法进行，是带有强制性的。但是，它与新民主主义革命对地主的土地私有权的剥夺、对买办资产阶级的生产资料所有权的没收的那种强制性，性质是根本不同的。以工农联盟为基础的国家显然不会无偿征收农民的土地。我们知道，在上世纪50年代中期，国家对民族资本主义生产资料所有制的改造，是带有强制性的，但是采取的是赎买政策，国家把民族资产阶级的生产资料所有权逐步转移到自己手中，而民族资产阶级获得了价值相当的经济回报。[⑦] 国家对民族资产阶级尚且能做到赎买，对于工人阶级的同盟军农民阶级的土地就更应做到有偿征收。

　　（三）目前征地现实中存在的问题

　　目前在征地中发生了一些影响社会稳定的问题。主要是：

　　第一，一些地方政府以国家名义征收农民集体所有的土地数量过大。这主要与发展城市商业区追求GDP政绩有关，而这又是为了增加地方政府税收。地方政府增加税收，似乎是为了“公共利益”，但是数量过大地征收土地，乃至突破国家关于地区耕地面积规定的底线，这实质上就损害了公共利益，背离了宪法关于征收集体土地的目的。况且，一些地方征地的直接用途是发展商业区，得到利益的是私人开发商，并没直接用于“公共利益”。

　　第二，被征收土地的集体经济组织及其成员的经济利益没有得到应有的补偿。不少地方政府对农民征收耕地的补偿费用(包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费)偏低，这主要表现为失地农民的生活水平下降了。一些地方政府低价征收农民集体土地所有权，然后又高价把土地使用权出让给房地产开发商，而开发商又进一步将土地费用打入成本，加上利润预期，抬高房价，这种价格差也反映出农民的经济利益受到严重侵占。而对农民征地补偿费用偏低，又促成一些地方政府过量征地。其实，如果征地中让农民利益受损害，那么，也违背了公共利益，因为公共利益也应当包括农民利益。

　　实际上，关于如何确定对农民的征地补偿费，国家已颁布的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》已有明文规定。[⑧]但是，在一些地方政府的具体征地实践中，仍出现上述问题，这说明，这些地方政府的领导可能存在轻视农民利益，因而不认真执法乃至违法的问题;而从社会实践是检验真理的标准来看，有关法律及其实施细则，也不能说没有值得进一步完善之处。

　　（四）弄清国家征地中的经济关系

　　根据唯物史观，国家的法律是经济关系的表现形式，反过来又维护经济关系。为了促进有关征地法规的进一步完善，很有必要深入认识在社会主义市场经济条件下，国家与被征地农民之间的经济关系。

　　第一，国家为公共利益的目的，有权依法要求集体土地所有者服从征收。因此，在有偿征收中，国家与被征地农民之间的经济关系，不同于商品自由买卖关系，因为被征地农民在征地中一般没有自由选择的余地。但是，这不等于说，被征地农民无权要求国家给予集体土地所有权经济价值的等价值的补偿。

　　第二，市场经济关系的历史条件规定了国家与农民之间的征地经济关系是等价值的交换关系。在新中国，工人阶级是领导阶级，国家与农民阶级的经济关系，本质上是工人阶级与农民阶级这两大劳动者阶级之间的关系;用等价交换原则处理国家征地中两者的经济关系，符合农民阶级在市场经济关系中必然形成的权益观念和公平观念，因而能够得到农民的理解和支持，有利于巩固工农联盟。

　　如果这样的认识是有道理的，那么，完善关于国家对农民集体土地征收的法规，就应当着眼于按照农民土地所有权的实际经济价值来支付补偿费用。这样做，也就保证了农民土地集体所有权的经济价值的实现。

　　（五）实现征地实践中等价交换的两种基本方式

　　国家遵循等价交换原则依法征收农民集体所有制的土地，实际操作的结果就应当表现为，农民被征地之后，不降低原有生活水平，而且今后的生活能随着国家的发展而逐步提高。要实现这种结果，可以有两种基本方式：

　　一是国家征收集体农民土地，同时安排农民到国有经济中就业。这相当于用国有的工商业生产资料替代集体所有制的土地生产资料，使农民由农业劳动者转为非农业劳动者。这有助于振兴国有经济，只要就业岗位的工资收入不低于原先的耕种土地的收入，就不会使农民降低生活水平。当然，在安排农民就业中，国家应安排好失地农民的就业培训，以便他们能适应劳动形式的转换。

　　二是国家征收集体农民土地，对集体土地的经济价值给以等价的货币支付，让农民自谋出路。马克思的地租理论揭示出，在资本主义经济中产生了土地商品化和土地价格这种不合理的现象。[⑨] 土地本身不是劳动的产品，本身没有价值;土地价格掩盖了资本主义土地所有权无偿占有剩余价值的事实，在这种意义上，土地价格是一种描述经济假象的范畴。但是，土地价格却是由真实的资本主义生产关系产生的现象，是“土地私有权的形式和结果”[⑩]。在资本主义条件下，对于土地出售者来说，它会把出卖土地得到货币当作生息资本，其数额大小要保证他按资本利率计算，得到的利息收入不低于土地的地租收入;对于土地购买者来说，他投资购买土地，实质得到的是这块土地今后能获得的地租的索取权，因而“土地价格不外是资本化的因而是提前支付的地租。”[11]这样，就形成了土地价格的基本计算公式：土地价格 == 地租额/利息率。如果全社会是单一的全民所有制的社会主义经济关系，本不应该产生土地价格现象。但是，中国处于社会主义初级阶段，存在土地国有和土地集体所有这两种不同土地所有制，存在市场社会分工制度，土地集体所有权向国有土地所有权转换这种经济关系，虽然不是资本主义经济关系，但是仍然是一种市场社会分工制度规定的等价交换的经济关系。在这种历史条件下，对于被征地的农民来说，会产生土地收益资本化的观念，就是说，他会认为，国家在征地中支付的补偿费，是替代他的土地，是他今后取得收入的“本钱”(相当于“生息资本”);如果每年给他带来的利息，不低于它在这块土地上每年产出的纯收入(扣除生产成本之后的收入)，就是公平的。这样，就产生了一种类似于土地价格的土地补偿费概念，计算方法即：土地补偿费== 土地纯收入/利息率。看来，国家在征地中能给被征地农民支付这样的补偿费，农民是应当接受的。

　　上述两种征地补偿方式不过是理论上的分析，实践中会遇到被征土地的等级差异、被征地集体经济组织和所属农民的关系、土地每年纯收入的核算等一系列具体问题。因此，要处理好国家与被征地农民之间的利益关系，需要做大量深入细致的工作，包括思想政治教育工作。应当相信，如果地方政府代表国家依法征土能严格遵守宪法关于“为了公共利益”，能遵循等价交换的原则对待被征地农民的经济利益，农民方面能理解局部服从全局，提高支持国家建设的自觉性，就能够比较圆满地解决征地中的人民内部矛盾，使农民集体土地所有权的经济价值得到应用的维护。

　　（六）区分国家对集体土地的征收和征用

　　在现实经济中，不仅有国家对集体土地的征收，还有国家对集体土地的征用。这两者是有区别的。前者发生了土地所有权由农民集体组织向国家的转移。而后者是指国家因公共利益的需要，暂时或短期借用集体所有的土地使用，集体土地使用权在一定期间被征用，但是土地所有权仍然归集体所有。农民集体土地被征用，也存在经济利益获得应有回报问题。这应当有严格的土地征用合同，使集体经济组织在征用期得到的补偿费能够不低于这段期间耕种被征用土地的纯收入。

　　总之，农村土地集体所有制或农业集体经济的实现，是一个由一定数量的农户构成的集体经济组织作为所有权主体，通过经营集体占有的土地，获得物质利益并分配到农户的整个过程。这个过程包括集体经济组织对所占有的土地以一定的方式耕种(家庭经营与统一经营的结合)、将产品投入市场流通取得收入，或依法以其他方式使用土地(例如出租)取得收入，或服从国家征收或征用补偿费用取得收入，最后，处理好国家、集体和农户的利益关系，把用于可分配的收入落实到每一农户等一系列环节;其中的每一个环节，都存在能否维护集体农民的经济权益的问题。要推进土地集体所有制形成有效实现形式，就需要在这一系列环节上做出努力。

　　（待续：第九章大力发展农村集体工商业经济）

　　[①] 参见郑风田 .如何破除粮食领域中“新剪刀差”现象[N] .经济参考报，2011-03-16 .

　　[②] 参见郑风田. 如何破除粮食领域中“新剪刀差”现象[N] . 经济参考报, 2011-03-16 .

　　[③] 江苏省邓小平理论研究会调研组(何干强执笔) .农村合作组织：提高农民组织化程度的新形式∥王霞林主编 .城乡统筹与新农村建设( 调研报告文集 )[M] . 南京：江苏人民出版，2008 .

　　[④] 全国著名的文明村——江苏省常熟市支塘镇蒋巷村，在发展农村工业的同时，组织10几位农民集体耕种农地，使其中的1000亩田成为机械化耕作、集约化经营、生态化种植的粮油生产基地。

　　[⑤] 中华人民共和国宪法 .中华人民共和国中央人民政府网站(http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm ).

　　[⑥]“土地所有权规律”见马克思 .资本论 (第3卷)[M] .北京：人民出版社，1975： 828 .这个表述意味着，“单纯的法律上的土地所有权，不会为土地所有者创造任何地租。但这种所有权使他有权不让别人去经营他的土地，直到经济关系能使土地的利用给他提供一个余额，而不论土地是用于真正的农业还是用于其他生产目的(例如建筑等等)”;“土地所有权的限制只有和同它分离的资本(包括劳动)相对立，才会表现出来，因为它阻碍资本的投入。”见资本论(第3卷 )[M] .北京：人民出版社，1975：853、908 .

　　[⑦] 新中国在对资本主义工商企业的社会主义改造中，采取了公私合营这种国家资本主义形式，即国家在企业中占有相当股权，公私双方共同经营企业，公方代表居于领导地位，企业利润资方所得大体占1/4，其他大部分归国家和工人。1956年公私合营从个别企业推进到全行业，开始对民族资本家的生产资料实行采取定期定息的赎买政策，即企业不论盈亏，由国家按照企业合营时清产核资确定的私股股额，并依据统一规定的息率(一般是年息的5%)，按季付给私股股东以股息。这种定息办法，原定7年，后又延长3年，到1966年9月停止实行，此时，国家支付给民族资产阶级的赎买金共34.5亿元人民币(包括解放后获得的利润、定息、高薪)，而全国公私合营企业私股的股金共33亿元人民币。

　　[⑧] 读者可以查阅《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订)第四十七条，本条款对国家征收耕地的补偿费，做了具体的规定。

　　[⑨]参见马克思：《资本论》第3卷[M]第46章《建筑地段的地租。矿山地租。土地价格》，人民出版社，1975年，第873～875页。

　　[⑩] 资本论(第3卷 [M] .北京：人民出版社 ，1975：911 .

　　[11] 资本论(第3卷)[M] .北京：人民出版社 ，1975：911 .