新型城镇化必须走出当前改革误区

当前城市土地改革的误区

　　实际上，户籍改革的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央给地方施加压力去降低入户条件，而在于从中央层面开始启动有效的土地制度改革，全面降低农民工举家迁移并顺利在城市定居所需支付的成本。

　　只要开拓改革的思路，不仅可以大大降低户籍改革成本，还能有效提升户籍改革的收益。由于土地制度是户籍改革的关键，在提出户籍—土地——财政配套制度改革的具体政策建议之前，有必要先讨论一下目前已有的关于建设城乡统一建设用地市场和城市存量建设用地利用方面的改革举措。

　　集体建设用地入市进展有限

　　十八届三中全会公报指出，要“建立城乡统一的建设用地市场在符合规划和用途管制前提下，允许出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。

　　2014年，与建立新型城镇化模式最相关的、已经或即将出台的土地制度改革，主要包括农村集体建设用地入市改革，以及对现有城市存量建设用地结构调整与集约利用改革。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组已审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，预计在2015年安排试点。

　　虽然正式文件还未最终出台，但据媒体披露的相关信息，农村集体建设用地改革主要涉及集体经营性建设用地入市和宅基地。首先是在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地入市将成为可能。换句话说，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地使用权可以不经国家征收为国有建设用地，直接流转入市从事土地开发经营。

　　这里需要解释一下农村集体经营性用地的概念，它是指“具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。”其主要包括面积大约0.5亿亩的乡镇企业用地。上述政策表明，集体建设用地基本只能用于工业，而用于城市商、住用地的可能性基本被排除。

　　对于农村宅基地制度的改革，城市人口赴农村购买“小产权房”的红线基本不会突破。换句话说，无论是纯农区、还是城乡结合部的宅基地，都不会放开在村集体范围之外的买卖。但是，退出宅基地可由集体经济组织按照市场价格回购，预留一定面积用于宅基地再分配，其余可以调整为集体经营性建设用地，也就是工业用地使用。

　　城市节约集约用地措施无法实现关键突破

　　另外一个土地改革的重点，是既有城市存量建设用地的节约集约利用。这也是国土资源部近年来力推的重点，且已形成多项文件，主要涉及建设用地总量控制、低效用地开发、产业用地结构调整等。在产业用地中，国家扶持的健康和养老服务业、文化产业、旅游业、设施农业、生产性服务业发展用地等将获得政策支持。

　　如何看待上述集体建设用地入市的改革和城市存量土地节约集约利用的改革。客观说，相对于既有政策对集体建设用地入市的限制和城市存量土地，尤其是工业仓储用地低效率、浪费性使用的现实，这些改革都比以前有所进步，至少多少代表了对现实发展的部分承认。

　　实际上，虽然政府政策一直是限制性态度，但集体建设用地入市，包括进入商住用地市场，在中国不少地区的发展现实中早就被村集体和农民突破了。如果去中国的珠三角走一走，就可以看到城中村、城郊村的村委会利用集体土地搞工业用地出租，也可以看到大批村民在自己的宅基地上建设并主要出租给流动人口使用的各类“小产权房”和“违规、违章建筑”，还可以看到这些建设对推动当地经济发展、容纳城市流动人口发挥的积极作用，更可以看到珠江三角洲地方政府为了解决这些违规、违章建筑所进行的各种政策调整、利益妥协与改革努力、其中，最为典型的例子是近年来广东推动的“三旧改造”与深圳推动的“城市更新”(关于珠三角土地改革的经验与局限，尤其是对既有小产权房如何处理的问题，参见《小产权房关乎中国城镇化成败》)

　　再来看城市存量土地利用集约化问题的地方改革实践。十多年来由于地方政府人为压低地价进行招商引资，工业用地效率十分低下。最近几年，受制于越来越紧张的建设用地指标，一些发达地区的地方政府已经开始了工业用地集约利用的探索尝试。比如浙江上虞，近年来大力推行工业标准厂房用地公开出让和标准厂房建设，探索集约节约用地的方法。当地政府规定，凡用地10亩以下、投资1000万元以下的项目不再单独供地，全部用标准厂房解决，通过优先办理标准厂房项目，对标准厂房建设企业给予奖励和补助、对入住企业给予奖励和补助等措施，使得规划建设的标准厂房建筑物均在4层以上，容积率在1.3以上，建筑密度在35%以上，投资强度达每亩135万元以上，绿地率控制在15%以内，行政办公和生活设施占地比例控制在7%以内，行政办公和生活设施建筑面积控制在15%以内。

　　然而，这里需要追问的问题是，目前中央政府推动的前述两方面的土地改革，是否可以扭转目前不可持续的土地城镇化模式?是否有助于加速新型城镇化模式的建立?对这些问题的回答，取决于这些改革是否可以逐步扭转目前各区域制造业用地杀价竞争导致城市工业用地比例过高、而地方政府垄断工业导致商、住用地比例过低的局面。以这样的评判标准来看，回答可能是否定的。

　　如前所述，中国的城市土地利用结构很不合理，工业用地所占比例在40%左右。最近10年来每年新增供地中40%-50%的土地用于工业，而其他发展中国家工业用地一般只占新增用地10%-15%，一半左右的新增建设用地用于居住。而在中国，由于制造业投资不仅可以给政府带来直接的增值税收入，而且可以因制造业带动本地服务业发展给地方政府带来高额商住用地出让金和服务业的营业税收入，在中国独有的征地、出让体制下，地方政府不惜低价出让工业用地，进行区域间的招商引资竞争。人为压低工业用地出让价格必然带来工业用地过度扩张、用地效率低下问题。

　　也正是因为如此，集体经营性用地入市改革到底有多大意义，就非常值得讨论。前面提到集体经营性用地一般是指原来集体工业用地，特别是原乡镇企业用地。但在各地地方政府推动的低价工业用地供应模式压力之下，即使允许这类集体经营性用地入市，也基本无法跟政府开发区中那些基础设施更完备、价格更低廉的工业用地形成竞争。因此，如果集体经营性用地不能转换为商、住用途，那么除了在少数大城市的郊区以外，就很难有需求。如是，此项改革意义就会非常有限，也打破不了地方政府对商、住用地垄断，更难以为城市低收入人群和进城务工人口提供居住、生活用地。

　　类似地，虽然对存量城市工业、仓储用地集约利用是一个好事情。但如果集约利用只是工业改工业，那么其意义也就大打折扣。实际上，去看看中国包括特大城市在内的各级城市，工业用地比例都不小，容积率也都偏低。所以，工业用地集约利用要解决的问题，主要应该是逐步将集约后腾出的土地转化为商、住用地的问题。也只有这样，才能在为地方政府补充因征地改革后出让金收入损失的同时，为城市发展，为流动人口提供更多住宅、生活、商业用地。