建立党内领导干部弹劾制度

    弹劾，作为一种对在职官吏的纠察制度，在封建君主时代，是指担任检察的官员检举官吏的罪状；在资本主义国家，是指议会对政府高级官吏违法犯罪或政策上的处理失当进行控告和制裁。在深化干部人事制度改革、建立领导干部监督制约机制的今天，我们有必要借鉴古代特别是当代西方的弹劾制度并结合我党实际，建立党内领导干部弹劾制，以此促进有中国特色社会主义弹劾制的建立。
    一、西方国家弹劾制度的基本情况
    弹劾制度在我国古已有之，始于秦汉时代的御史。然而，现代意义上的弹劾制则起源于14世纪英国议会对贵族的监控。1342年，爱德华三世在议会的压力下颁布法令，宣布贵族院有权控告和审判国王的高级官吏。英国资产阶级革命期间，议会逮捕了国王宠臣斯特拉福，下院对他提出弹劾。在市民武装示威压力下，国王被迫在上院宣判斯特拉福死刑的判决书上签了字。革命胜利后，弹劾制被保留下来，并在1701年王位继承法中得到确认。该法规定，国王的赦免权对弹劾案无效。自18世纪中叶以后，随着英国责任内阁制的逐步确立，弹劾这种形式逐渐为议会对内阁提出不信任案的形式所取代。自1805年后，英国再也没有实行过弹劾。但是，许多西方国家纷纷仿效英国建立起弹劾制度，并延续至今，如法国、德国、意大利、日本等国。
    实行弹劾制度的西方国家由于各国政治制度的运作程序、文化背景和观念形态存在差异，因而弹劾制的实施各具特色。一般地讲，弹劾的主体是议会议员，弹劾的对象大多限于总统、总理内阁成员和政务官员，地方议会则是弹劾地方政务官，但由于各国政体各异，被弹劾的对象范围也不尽一致。在内阁制国家，议会进行弹劾的对象限于总统和最高法院法官；在总统制国家(如美国)，弹劾的对象可指“一切高级联邦官员”，包括总统、政府部长、最高法院法官、州长等。另外，许多国家规定，弹劾案不适用于军官和议员。军官犯罪，由军事法庭处理；议员犯罪，经议会同意后由一般司法机关审处。但总的来说，弹劾的对象主要是政府要员(政务官)，而不是一般公务员(事务官)。弹劾所适用的行为，大多数国家只限于犯罪，即叛国、违反宪法或法律的行为，如美国、法国、菲律宾等。但也有少数国家除了对犯罪行为实施弹劾外，还适用于严重失职行为。因为他们认为，官吏的失职行为给社会造成的危害结果有时不亚于犯罪行为。西方各国弹劾案多由议会的下院提出，也有的国家由两院共同提出。不管是哪种，往往需要遵循特定的程序，并附有某些限制条件。如菲律宾宪法规定，弹劾案的提出必须得到国民议会全体议员的1／5以上的赞同票，如果判定被弹劾的官员有罪，还需要全体议员的2／3同意。弹劾案的审理机关，有的为上院，有的为宪法法院，有的为特别法庭或者普通法院。弹劾案的审理结果大致可分为三种情况：“无罪续任”、“去职加刑罚”和“单一去职”。
    西方国家的弹劾制度虽有很大缺陷，但它毕竟是西方民主的一种实现形式，并对政府要员的权力行使起到了一定的监督制约作用。
    二、我党建立党内领导干部弹劾制的必要性
    对党的领导干部实行弹劾，是针对不称职或有重大违法违纪行为干部而实施的一项必要制度。邓小平同志早在1980年8月中央政治局扩大会议上的讲话中就曾深刻指出：推进干部人事制度改革，“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，之后又多次提到建立弹劾制问题。但是，领导干部弹劾制至今没有得到实质性的进展。随着干部体制改革的深入，这一制度的逐步建立和实施已势在必行。
　　(一)建立党内领导干部弹劾制，有利于加大反腐倡廉力度，纯洁党员领导干部队伍
    各级党员领导干部，都是中央到基层各级党政领导机关的重要工作人员，他们手中握有程度不同的权力。他们如何对待手中的权力，则关系到党员干部队伍是否能够诚心诚意为广大人民群众谋利益，关系到党的形象的好坏，也关系到党的执政地位能否稳固。党内领导干部弹劾制则像一把利剑，时刻悬在领导干部心头，使坏人难以利用权力做坏事，好人容易运用权力为人民做好事，即使好人在不自觉做坏事时也有一种警戒和制约作用。而且，党内领导干部弹劾制的建立，使广大党员群众能够直接向各级党的代表大会及纪委对党的领导干部的违法失职行为进行控告、检举，从而使各级党员领导干部的行为置于党员群众的监督之下，保证领导干部的清正廉洁。我们可以看到，在现代化建设和社会主义市场经济的大潮中，有极少数领导干部搞权钱交易，以权谋私，贪赃枉法，腐化堕落，这些人已严重损害了人民的根本利益，败坏了党的形象。对于这些领导干部，必须运用弹劾这一最具有威慑作用的强大武器，以保持党的干部队伍的纯洁性、先进性。
　　(二)建立党内领导干部弹劾制，有利于保障党员民主权利，发扬党内民主
    按照党章规定，党员拥有揭发检举权和监督权，党员有权批评党的任何组织和个人，有权揭发检举党的任何组织和个人违法乱纪的情况，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。党员作为党的主人，其民主权利既已为党章和有关文件所规定，就应该得到充分保障和实现，党内领导干部弹劾制的建立，就是党员民主权利得以实现的重要途径。我国封建社会的弹劾制，虽然在君主比较贤明的时候，能给老百姓带来某些好处，但它毕竟是依附于皇权并为巩固皇权而服务的，具有极大的历史局限性。而西方的资本主义弹劾制虽然在保障资产阶级民主、督促资产阶级高级官吏从根本上为资产阶级的利益服务，尤其在防止个人独裁专制方面发挥了积极作用，但是它并不能真正实现人民的民主权利，它只是资产阶级议会的特有权力，是各个党派进行政治斗争的工具，这在美国前总统克林顿弹劾案中表现得尤为淋漓尽致。我们要建立的党内领导干部弹劾制，既不是对我国封建社会弹劾制的简单继承，也不是对资本主义弹劾制的全盘照搬，它是党的各级代表大会根据广大党员群众(通过党代会代表)的提议，对违法失职领导干部依一定程序做出抨击、制裁的具体制度，它充分体现了全体党员群众的意愿，保障了党员群众的民主权利。在党内领导干部弹劾制建立的基础上，我们还要逐步建立社会主义国家弹劾制，以保障真正的人民民主权利的实现。
　　(三)建立党内领导干部弹劾制，有利于促进党员领导干部监督制度的规范和完善
    中央关于《深化干部人事制度改革纲要》中明确提出：对党员领导干部的监督，要“拓宽监督渠道，积极支持人大代表、政协委员的评议监督和人民群众、新闻媒体等各方面的监督。研究制定有关法规和制度，明确各有关监督主体的权利、责任，规范监督行为，实行依法监督。”干部监督制度的主要职能是对领导干部及其职责履行情况进行客观公正的评价，为干部的奖惩及任用罢免提供依据。从目前情况看，我们现有的干部监督制度存在一些明显的不足之处：其一，监督评价的主体过于集中单一。监督评价的主体大都是上级领导和同级组织与纪检部门，容易造成干部任免上的个人主义、宗派主义、形式主义等弊端。其二，干部监督具体法规制度缺乏，可操作性不强。我们的党章和有关法规制度虽然规定了要加强对领导干部的监督，但迄今为止，一直缺乏较为详细、具有可操作性的干部监督相关制度。党内领导干部弹劾制的建立，不但有利于扩大监督主体，弥补监督制度建设中的不足，而且能够在一定程度上克服原有监督体制的缺陷，及时做出对犯错误干部的处理并促其悬崖勒马、迷途知返。
    三、建立党内领导干部弹劾制应注意的几个问题
　　(一)要明确党内领导干部弹劾制的基本内容和运行机制，并使之制度化、法规化
    建立党内领导干部弹劾制，必须明确弹劾的主体、行为、对象、适用范围及运行程序，并作为制度法规加以规定。笔者认为，在弹劾的主体上，我们所要建立的弹劾制的主体应该是广大党员群众，而不应是少数具有特殊身份的人。每个党员群众都有权对他认为有严重违法失职行为的党员领导干部提出弹劾。在被弹劾的行为上，应确定为领导干部的严重违法行为和对人民群众利益造成重大损失、对国家资产造成巨大浪费且影响极坏的失职行为，而不包括一般性的工作失误，以防弹劾权的滥用。在弹劾的对象及范围上，应是党委任命或选举产生的存在严重违法失职行为的各级党员领导干部。在弹劾的提出和审议程序上，由于弹劾是监督手段中最严厉的一种，应慎重对待。在一般情况下，弹劾案应由党员群众委托党的代表向各级党的代表大会(或委员会)提出，经纪检部门查证落实，由各级党的代表大会进行表决。为使弹劾达到目的，还必须建立相应的科学合理的操作性强的运行机制，并以制度形式加以颁布执行。关于弹劾案的审议结果，应根据具体规定予以有错免职、无错续任或其他党纪处分；违法犯罪者，交由司法机关处理。
    当然，弹劾制的建立是一项较复杂的工作，其基本框架还应根据具体实践过程，针对实际情况，予以完善和发展。
　　(二)要健全和完善党内领导干部选举制
    党内领导干部弹劾制度的实质是广大党员群众通过民主的力量对经选举产生的领导干部有不能带领党员群众实现既定目标或自身存在严重的违法或素质问题的情况所投的不信任票，也意味着由党员群众选举产生的干部，党员群众也同样有权中止不称职者的权力。也就是说弹劾制是建立在选举制基础上的，弹劾制的实施需要党内选举制的有力支持，没有真正意义上的民主选举制，弹劾制也就显得苍白无力。然而，在党内干部任用上，目前我们采用的是任命制和选举制相结合以任命制为主的方法。这种方法导致民主选举的范围不够广泛，当选举结果与上级意图不相吻合时，往往以上级决定代替民主选举的结果。这种做法使党员的民主权利受到伤害，进而影响党员干部对党内活动的积极参与。在这种体制下，由于干部的任免权大都掌握在上级组织手中，尤其掌握在上级党组织主要领导人手里，因而造成了党内干部更多地对上负责而不对下负责，漠视本地区、本单位、本部门广大党员群众的意愿，甚至导致出现跑官要官、买官卖官现象，不但给党的事业造成极大的损失，而且严重影响了党的先进性、纯洁性、凝聚力和战斗力。要深入改革干部任用制度，健全党内干部选举制，必须完善与选举制相关的制度法规，必须总结和推广一些地方扩大基层民主、做好选举工作的成功经验。只有广泛推行党内领导干部完全意义上的选举制，我们所倡导的弹劾制才能得到真正的建立和实施。因此，要建立和推行弹劾制，除了尽快制定完善相关的制度法规外，我们的着眼点还是应放在完善党内选举制度上面，通过规范党员行使民主权利，使党内领导干部的选任得以走向正轨；同时也有助于促进领导干部行为的规范化，使领导干部更好地代表最广大人民群众的根本利益，更好地代表广大党员的利益。
　　(三)要改革和完善党的代表大会制度
    党的代表大会制度，是实现党内民主和党内监督的最基本的形式和制度，也是实现党的集体领导的最高最基本的形式和制度。但是，长期以来，党的代表大会制度不健全、不完善，甚至存在着某些弊端，如在历史上，经常有代表大会长期不按期召开而被别的会议代替的情况；党内应该由代表大会讨论决定的重大问题，往往由全委会、常委会甚至工作会议、扩大会议取而代之；对许多重大问题的决定决议，虽然在形式上经过了代表大会，但实际上早已由别的会议讨论和决定了，代表大会只不过是走走程序，履行一下手续而已；代表大会实行非常任制，它只能在五年或三年一度的几天开会期间发挥一定作用等等。这一切，都严重限制了其职能和作用的发挥。前面已经谈到，党内领导干部弹劾制的运转是以党的代表大会为基础的，要真正发挥弹劾制的作用，就必须改革和完善党的代表大会制度。目前，当务之急是把各级党的代表大会由非常任制改为常任制，并相应地建立代表大会的常设机关。关于代表大会常任制问题，早在1956年党的八大就已经提出并决定实行，只是由于种种复杂的原因，这项重要制度才被搁置起来。改革开放20多年后的今天，各项条件比那时更充分更成熟了，重新把实施这项制度提上日程是适宜的。把中央、省、市、县党的代表大会都改作常任制，有利于党内领导干部弹劾制的建立和实施，有利于党的各项制度建设和党内民主的发展。