邓朱积累体制“地方政府公司化”过程及其后果 2018.08.03老田 邓朱积累体制的有机组成部分：简要回顾四十年来“地方政府公司化”的塑造过程及其后果 在近期的毒疫苗案子出来之后，很多人认为这体现了“资本一般”状况，深圳佳士“黑工厂”案子出来后，也被人做了同样的归纳。这些解读是有依据的，也确实体现了资本家为积累资本有着跨越一切底线的冲动，但是，这些案子的出现，还确实有中国独有的“资本特殊”状况在内。本文专门呈现中特资本社会中间，有关“资本特殊”的塑造过程。 四十年来，中国的对外开放，对接了西方跨国公司的外包业务。之所以中国成为跨国资本首选的外包生产基地，没有任何别的奥秘——就是中国的资本积累成本远低于他国竞争者。中国的低积累成本制度结构的创造，除了国家层面立法所体现的“亲资本政策”和对外资倾斜优惠这一合法的低成本空间之外，还存在另外一个不那么合法的亲资本政策空间——由地方政府卸责引发的政策和法律“零执行”带来的非法低成本空间。也就是说，中国特色的资本积累条件创造过程，其起点上是邓小平设计师，其终点上则是朱镕基的改革攻坚完成时，由此把中国塑造为全球化时代的“资本洼地”——因具有最低的资本积累成本——故命名为邓朱积累体制。 换言之，中国特色的资本社会里，邓朱积累体制的形成和由此塑造的低成本积累条件，由合法空间和非法空间两部分构成，后者主要是由地方政府对政策和法律“零执行”来确立的。如果结合地方政府公司化趋势，去看待毒疫苗案子和黑工厂案子，会有不一样的启发。 一、“政令不出中南海”与“地方政府公司化”互为因果关系 我们都知道“政令不出中南海”的说法，这个说法有着牢靠的基础——“地方政府公司化”。地方政府公司化的形成，从经验层面看，有三个重大政策选择，显著地影响了和塑造了这个后果，并由此重新确立了地方政府独立于中央政府的利害关系。可以预言，只要是这三大步骤确立的地方政府独立于中央的利害关系结构不变，政令重新畅通的可能性就不高。 从1979年开始，第一步是邓小平的“权争胜负手”开创了地方政府公司化的源头，第二步是地方政府在三轮投资失败后做出的反向选择，界定了“反劳工政策”的牢固想象力，第三步是朱镕基财政信贷改革确立了地方政府需要“自找税源”，这三大步骤确立了地方政府独立于中央的利害关系结构。 奠基于地方政府独立于中央的利害关系结构，在中央层次的“亲资本政策”之外，地方政府往往以“零执行”方式，来创建本地吸引资本的优惠政策空间。 在中央与地方的博弈中间，由于中央政府无力抹平或者改变地方独立于中央的利害关系结构，也就不得不务实地采取“选择性放任”的态度，只有在地方政府闹得特别不像话的时候，才选择介入和干预。换言之，因为中央政府无力或者不愿意接手地方政府财源枯竭的困境，才选择性地无视地方政府的违法创新。 官方宣传和主流学者，往往喜欢把改革后的主要制度变革，说成是政策设计的“合意结果”，这是有悖于历史和社会现实的错误看法。真正有效的制度和人们行为动机(尤其是官员)的显著变化，大多数是出于“合意结果”之外，是各种政策塑造的潜在利害关系结构变化，所带来的“非预期后果”。邓朱积累体制的形成，及其降低积累成本的最有效部分，不仅不是出于政策设计的结果，甚至至今依然是不合法的对政策和法律的“零执行”造就的，而“零执行”本身是与地方政府利害关系结构绑定在一起的，要加以变革并不容易。 历史并非仅仅出于大人物的设计和正面塑造，在大多数时候，反倒是由政策的各种“非预期后果”塑造的。这就像是自然界的进化一样，拉马克的“用进废退”解释很直观但并不正确，真正的进化源于“适者生存”的机会结构许可。 二、地方政府公司化的第一步：1979年邓小平放出“权争胜负手” 第一步：1979年邓小平的权争胜负手：迎合地方官员的投资饥渴症，以及各国务院主管部门官员“国有资本的部门垄断”要求授出部分的国资所有权和剩余索取权，由此彻底架空了陈云的“鸟笼经济”设计，地方官员从投资饥渴症出发本能地反对各种宏观调控政策，部门从自身利益“条条扩张空间”需要出发选择性地漠视陈云的意见，这导致陈云的一些直系手下也不愿意听话了——因为哪个部长听话就意味着本部门利益受损。 甚至，为了最小化陈云对于经济政策的影响力，邓小平嘱咐赵紫阳等人不要开全国性的经济工作会议。在接受杨继绳访谈时，赵紫阳回顾说：“代总书记时，陈云要我开会，小平说不开会。陈云要开会是要个说话的地方，小平不开会，是他可以直接找我们。我没有开会，陈云问我：‘为什么不开会?’我说：‘我是大秘书长一个。要开会，您和小平同志商量好了再开。’陈云听后重复我的话说：‘大秘书长一个’。”【杨继绳：一访赵紫阳，载杨继绳《中国改革年代的政治斗争》(2006年修订版)电子书】 应该说，邓小平确实借此实现了从权力中心边缘化陈云的目的，陈云的“鸟笼经济”设计打从一开始就没有获得过很好的实施机会。由此，此后中央和地方关系就再也没有正常过，在政治和经济两方面造成的严重恶果。 改革宣传中间强调增强活力和“放权让利”，但是，最现实的后果却是利害关系重构，和各种利益关系的切割与重组，此种选择性失明状况，往往为所谓的主流经济学家认真遵守着。一个人只要不缺乏常识，就会同意温铁军教授的看法：“‘财政分级承包’启动各级地方政府为自己的财政利益而进行地方政府资本‘原始积累’。在改革开放之前，我国只完成了国家一级的工业资本原始积累，这意味着国家所直接控制的大中型城市基本上形成了完整的工业体系。但是，地县以下普遍是工业基础薄弱。于是，在财政改革后，全国形成了各个层次的明确的收益主体，数千个县、市，乃至数万个乡镇便都突然有了一个要求：完成各级地方政府的资本原始积累。”“而城市改革从‘利改税’入手作为第一步，恰恰让各部门根据实际所占有的资产收益留利交税，这就静悄悄地使国家资本转化为了部门资本。……随着国家资本演化为部门资本，全民所有制演化为单位所有制，国营企业产权的‘灰化’程度越来越大，部分城市企业职工早已把‘爱厂如家’变成‘厂里有啥家有啥’，而各类干部则依托自己控制的部门资本份额来进行‘资源置换、权钱交易’，社会性的腐败正在蔓延。”【温铁军著《我们到底要什么》华夏出版社2004年，第16-18、47页】 由地方政府自己搞盲目的工业化事业，实际上就是放任地方官员“投资饥渴症”出笼，此一政策的“非预期后果”极为严重，相当于是把地方政府行政行为与企业作为本地税源的利害关系，进行相互绑定，这刺激了“诸侯经济”的形成。在1998年前后，上海市政府曾经出台土政策保护本地汽车行业，规定上海市民购买外省产车辆附加5.5万元的购置税，在协调不成功之后，湖北省政府出台报复政策，对购置外地车附加7万元的购置税，最后是经过中央出面协调才算平息下去。 把地方政府与企业经营效果进行利害关系绑定之后，其经济方面的表现极为鲜明：一是各地方政府优先保护本地落后工厂的“诸侯经济”割据状态，二是部门权力偏帮行业资本扩张的“既当裁判员又当运动员”的权力使用方法，这些后果至今仍在深化发展，依然处于无人能够收拾的自流状态。 三、地方政府公司化的第二步：三轮投资失败与自下而上的“反劳工政策”想象力 第二步是三轮政府投资失败，由此塑造了自下而上的“反劳工”政策想象力。从1979年开放地方政府投资轻纺工业开始，恶性膨胀的投资规模和重复建设，短期内，就向前超越了原材料供应水平，向后超过了全国市场容量，结果当然是一齐失败。 第一轮投资地方政府集中于轻纺工业，开始于1979年，到了1983年前后出现纺织原料方面的恶性竞争——所谓的“棉花大战”“蚕茧大战”“苎麻大战”等风起云涌，后果是各县级政权保护本地新投入的落后工厂，挤垮大中城市工艺先进的老工厂，然后，严重过度投资的后果是一齐失败。到1997年朱镕基开始部署“砸锭”以消灭过剩产能，全国砸锭数字超过1000万锭。 对地方官员的“投资饥渴症”的第一轮放水，与1979年底中央决策要对轻工业投资实行“六个优先”紧密相关。据当时任轻工业部部长的梁灵光回忆：“六个优先”是在1979年11月召开的全国计划会议上提出来的，即：原材料、燃料、电力供应优先;挖潜、革新、改造措施优先;基本建设优先;银行贷款优先;外汇和引进技术优先;交通运输优先。六个优先原则的提出，是中央“加快轻纺工业的发展，使轻重工业比重协调起来”方针的体现。中央在原材料和能源供应、资金的分配方面给了轻工业以很大支持，当时为抑制经济过热，曾采取压缩基建，减少投资的办法，但是为了保证轻工业的资金，发放了轻工专项贷款。地方上的投资重点也由过去发展小钢铁、小机械、小化肥，转向发展轻工生产。“六个优先”实际上最大限度地撬动了地方政府的投资兴趣转移，调动了中央财政控制之外的投资能力集中于轻工业，梁灵光指出这一次优惠政策撬动的投资转向是长期性的：“在我离任后，基本上已改变对轻工业‘又挤又让’的现象。相反各地争相上项目，争指标。”【梁灵光：《梁灵光回忆录》—北京：中共党史出版社，1996，第455、461、463页】地方政府的投资饥渴症，导致严重的重复建设，对轻纺工业的过度投资，很短时间内就实现了“全行业亏损”和全行业垮台。 第二轮地方政府投资一窝蜂地涌入“自行车、手表、缝纫机”，这是毛时代的“三大件”，产品价格利厚，所以格外受到各地方政府的共同追捧，到了1985年前后行业产能急速膨胀到超出全国市场容量的程度，自行车产量由1978年的854万辆上升到1984年的2861万辆，手表产量从1351万只上升到3798万只，缝纫机数量从486万架上升到935万架。【《中国工业经济统计资料(1949-1984)》中国统计出版社1985年，第110、153-155页】作为80年代前期投资重点的自行车、手表、缝纫机和纺织等行业，密集投资形成的产能短期内就超过了市场容量，最先出现全行业亏损，这个时期膨胀起来的产能，后来大都被百分之百淘汰掉了，相关企业大多破产。 第三轮投资在1980年代后期，各地方政府再次密集投入家电产品，全国彩电生产线高达数百条之多，结果也没有逃过一齐垮台的命运，那时候的家电品牌，今日市场上基本上见不到了。 这三轮投资失败之后，各轮投资新招收员工陷入困境，失去工作和收入，常常包围政府、堵断铁路交通线，以讨要工资和活命钱，此类抗议活动密集发生，一时间成为各地方大员最为头痛的政治忧患。各地官媒中间最能够接近大领导的大记者们，最先体贴到领导们的难处，忽然不约而同在1992年前后共同在媒体鼓噪“砸三铁”(砸碎“铁饭碗、铁工资、铁交椅”)的强烈“改革攻坚愿望”，由此，牢固地确立了地方政府“反劳工政策”的想象力。 此种自下而上生成的“改革攻坚要求”，骤然提出来之后，连国家计委主任陈锦华都吃了一惊，“从1991年底到1992年，社会上刮起了一股砸‘三铁’的风。所谓‘三铁’，就是指铁饭碗、铁工资、铁交椅。媒体炒作得很厉害，铺大盖地宣传砸‘三铁’，一时弄得企业思想很混乱，无所适从。1992年4月下旬，中国经济体制改革研究会在武汉召开年会，安志文同志要我到会上去作报告。我在报告中讲道：‘转换企业经营机制不能简单地归结为砸‘三铁’，转化企业经营机制是系统的、综合的、配套的改革，它涉及计划、投资、技术进步、新产品开发、产品定价等等方面的机制，如果这些方面的机制不活，企业即便是砸了‘三铁’。也难以形成和发展适应市场需求的持久能力。’我还说，适应企业转换经营机制，‘首先要加快政府职能的转变，积极进行政府机构的改革，减少行政干顶，给企业创造一个宽松的环境。与此同时，还要加快各种市场的培育。’”【陈锦华：《国事忆述》中共党史出版社2005年，第233页】 差不多在1992年前后，肇源于三轮投资失败后员工讨要“活命钱”的压力，官场曾经两度进行过所谓的改革创新，以转嫁投资失败带来的严重后果，一是压迫银行贷款支持企业的过剩生产，二是鼓吹创建所谓的“横向联合的企业集团”目的是向盈利企业转嫁成本，这两个创新均来源于官场强烈的“甩包袱”冲动，不言而喻，这样的“改革”设计是不可能有长期效果的。 虽然最初国家决策层面，并未考虑过“反劳工政策”的改革攻坚方向问题，但肇源于地方政府强烈愿望——想要切割政府承诺给劳动者之间的稳定雇佣关系，这到了1997年朱镕基“国企改革攻坚三年脱困”许愿时，就被全面接受下来并彻底执行了。最终转化为两个方面的政策：一是透过MBO方式把国企股权廉价处理给私人，二是通过“买断工龄”的方式对老工人搞下岗分流。 |
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