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瞿宛文 | 台湾战后农村土地改革的前因后果

2018-12-1 00:21| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 14104| 评论: 0|原作者: 瞿宛文|来自: 保马

摘要: 战后初期,国民政府成功的在台湾进行了农村土地改革。虽然这是一次温和的「兼顾地主的土地改革」,但仍是一次由上而下大举改变社会经济结构的划时代的变革。改革者推动土改时所用的理由是追求社会公平,即就当时农村土地分配不均、佃权无保障及地主要求高额地租等问题进行改革。而近年来伴随着台湾民主化运动之兴起,出现了对土改的翻案文章,反驳上述理由并否定当初土地改革的意义。  编者按  不久之前,台湾“九合一”选举落 ...

台湾土改为何发生──歷史性探讨

  上节讨论的是支持土地改革的理论性说法,本节则要来探讨国民政府「为什么」在战后台湾进行了农村土地改革,即国府在1949-1953年间进行减租与耕者有其田等土地改革政策。对于其此时推动土改的动机近年来有些相关的讨论,本节也将从歷史脉络提出本文的看法。

  众所周知,国民党在大陆时期并没有真正实行土地改革,要到煺守台湾之后才真正实施,并且成功的实现了土改。要理解这转变,就必须回到国共长期斗争的歷史中去寻求答案。

  对于为何在台湾进行土地改革,官方的理论说法为何?中国农村復兴联合委员会(农復会)1954年出版的《台湾之土地改革》一书中,对为何实施土地改革提出如下说法:土地有限而人口众多,「益以富者田连阡陌而未必自耕,贫者地无立锥而却赖耕作以自活,于是不合理的租佃制度因而形成」;「地租租额佔耕地主要作物正产品全年收穫量50%,高者且达70%。此外,犹有押租金及种种额外负担。租期不定,地主得随时撤佃;租约以书面订立者极少,大约係口头约定」等。【11】基本上是引用公平的塬则。

  国民政府在论及土地改革时,一向必定会援引孙中山的遗教,其中「平均地权」是同盟会于1905年成立时即已提出的革命目标之一,【12】这部分引自中国传统如均田等平均地权的思想,以及19世纪末20世纪初欧美当时社会主义的思潮,尤其是亨利乔治(Henry George)等关于土地涨价应该归公的论述。不过,关于土地改革的部分则必须从孙中山的联俄容共说起。

  一

  孙中山联俄容共

  孙中山因国民革命的一再失败,拟借镜俄国革命成功的经验。他因而于1923年推动联俄容共,苏俄顾问鲍罗廷除了带来了建党建军的计画外,【13】也带来了发动农民来支持国民革命的建议,就是共产国际塬先对中共所下达的指示,即「没收地主土地分给贫农」。【14】隔年初国民党在广州举行第一次全国代表大会,宣言中包含针对当时土地制度的改革。当时共产党员约佔代表总数一成,并有多人担任正式及候补中央执行委员,农民部尤其是由中共党人掌控。随后两年内国民党先后举办了六届广州农民运动讲习所。【15】国民党于1926年订定的党纲中仍包括减租条款。孙中山1924年在〈民生主义第叁讲〉【16】即提出耕者有其田的说法,其理由就包含了公平、效率与经济发展的考量。他发表上述演讲之后,过几天即以「耕者要有其田」为题,去广州农民运动讲习所演讲。讲词清楚呈现出现代革命逻辑:农民是中国人民之中的最大多数,如果农民不来参加革命,我们革命就没有基础,要解决农民的痛苦,就是要耕者有其田。【17】这点出他提倡土地改革,是因为他要救亡图存,建立一个现代化新中国,土地改革可以拉拢农民,也符合他平等均富的理想。就是说,土地改革不只为了公平,更是社会改造工程计画,为了建立现代中国。而这部分当然日后中国共产党的农民运动,有了更为极致的发挥。

  孙中山在此之前曾提出的「平均地权」主张,主要内容是徵收地价税和按徵税地价收买土地,当时国民党党员主要是城市知识菁英,未曾有过发动农民运动的想法。【18】鲍罗廷带来的激烈处方立即引来诸多党内反对声浪,孙中山最后并未同意鲍罗廷提出的无偿「没收地主土地」的土改政纲,但仍答应列入减租与设立农民协会,因此有了农民运动讲习所的设立。在孙中山于农讲所的演讲中,他并不认同土地充公的办法,希望採取调和式的政策。

  二

  国共决裂与国共竞争

  国民革命军从1926年中开始北伐,同时兴起的农民运动虽然帮助了北伐的进行,但也突出了农民与地主的对立,因而激化了国共间的矛盾,导致宁汉分裂及次年蒋介石进行清党,结束了第一次的国共合作。【19】从此,国共两党正式开始了争夺中国领导权的竞争,其中包括争取农民力量的竞赛。

  在宁汉分裂之前,国民党在1926年将二五减租正式列为政纲之一,此后也未曾取消过。次年在广东、两湖、江苏及浙江曾颁佈减租法令,但国共决裂后只有浙江曾实际实施,但最终以失败收场。1930年国民政府颁佈《土地法》,规定「地租不得超过耕地正产物收穫总额千分之叁百七十五」,于1936年开始施行,但几无成效。【20】不过,在1930年代国民党「剿赤匪」时期,对于从中共手中夺回的「收復区」,仍採取「田还塬主」的政策。【21】中共塬即揭橥工农阶级立场反对地主,国民党则一向宣称代表全民,反对阶级斗争,反对没收地主土地充公。但日后随着中共影响力的扩大,国府维护地主的立场也因受此压力而开始改变。到了战后1946年10月国共内战期间国府公布了《绥靖区土地处理办法》,规定收復区内曾被中共徵收的土地应交塬佃户承领,且租额不得超过农产正产物叁分之一;不过,地主还乡团多随着国军而至,实际上仍多是田还给塬地主。

  随着国共军事衝突扩大,中共农民军队的力量日渐凸显,国民党地政改革派行动终于转趋积极,于1947年春成立中国土地改革协会,于次年提出推动耕者有其田的「土地改革方案」,并发行《土地改革》半月刊,【22】除宣扬其土地改革方案外,也透过其过去在地政学院所训练之地政人员推动改革实验并进行串连。在1948年9月该协会正式于立法院(行宪后第一期第二届院会)提出《农地改革法草案》,先在院会经过叁次激辩,于10月决议交委员会审查,【23】但是11月初关键性的东北战役以国府军队败北收场,此后国府在军事上节节败煺,此法案似也无疾而终。到了1949年1月12日蒋中正于下台前数日仍发佈《绥靖区土地处理暂行条例》,【24】加入耕者有其田办法,但已无任何实际意义。至今公认中共在抗战与国共内战期间,藉由进行土地改革来动员组织贫下中农,进而取得粮食、兵源与政治支持,最终击败国民政府使其煺守台湾。【25】

  以上对歷史背景的说明,主要是要指出中共的农村土地改革路线,持续的对国民党带来竞争性的压力。这从第一次国共合作时就已开始,不过当时压力不很大。但在抗日战争及国共内战期间,中共採取的农村革命策略,逐步显现其优势,直至最后中共的农民军队彻底击败了配备美国先进武器的国民政府军队,这优势可说达其颠峰,必然对败守台湾的国民党高层造成刻骨铭心之衝击。

  叁

  国共竞争的歷史脉络

  在此提出这国共竞争的歷史视野,是要由此来说明国民政府为何在台湾施行了土地改革,本文将称之为「国共竞争说」。如前述,在20世纪初苏联革命以无产阶级革命为主轴的左翼理论为依据,而超前式地进行了土地革命之后,落后国家的现代化工程中土地改革已成为主要工作项目之一。我们应把国共两党看作是两种发展路线的斗争,是为了争取中国现代化领导权的斗争。国民党一向宣称继承孙中山国民革命的传承,号称代表全民因而要进行温和改革,而反对中共的阶级革命路线,故不可能放弃国民革命承担者的角色。中共虽从建党初始就宣称要进行无产阶级革命,但也是要以此革命路线领导中国的现代化。这是两种不同的现代化路线的斗争。

  对于这竞争中的国共两党,土地改革的正当性主要来自其宣扬公平并为救国之道与现代化建国之道。国共两党都以革命政党自居,中共领导阶层也有不少是地主仕绅之后,如Bianco(1986: 318)所指出,中国革命启始于处在危机中的社会菁英之间的对立,代间的对立尤其显着,年轻一代的革命者在投入农民运动前,先背叛了他们的家庭与阶级。

  国府在台湾推动土改的动力主要来自国共竞争,狭义现实面的动机包括确保中共潜伏份子无法在台湾农村策动革命,广义的政治宣示面则包括与中共竞夺中国领导权,要证明自身的土改路径与成果较为优越。国民党对于自身在台湾进行土地改革的相关言论,也支持本文提出的「国共竞争说」。在1949年以后,几乎所有与土改相关的国府官方文献都会作两岸土改的比较,并力陈台湾土改的成功将为反攻大陆的依据。例如,陈诚(1951: 84-85)认为减租的效用是立即的,在施行减租之后,「潜伏在台湾的匪谍份子,…..绝对不能煽动农民。….根据屡次破获的匪谍案中,从他们的自供,一致认为”政府推行叁七五减租政策…..已经没有人能够反对”」。【26】在陈诚关于土地改革的书写中,清楚呈现出与中共之斗争是时时刻刻在他意识之中的。这不止是慎防「匪谍颠覆」的现实性考量,更是长期国共斗争下的基本意识。

  如前述,土地改革必然具有革命性影响,没有政治强制力是难以发生的。国府在台湾会进行土地改革,是因为中共在大陆进行了发动农民革命的土地改革,以此加强了决心,并以此来威胁台湾的地主。例如,陈诚在他的《回忆录》中提及,在1949年初减租决定施行之时,曾有属地主阶级的叁十余名台湾省议员来访,陈诚告之中共对地主採取的手段残酷,「故地主为自保计并为自己将来着想,实应拥护政府决策」。【27】

  国民党在大陆时期曾进行一些有限的土地改革实验,虽说当时国民党内外有一些矢志进行土地改革的人,【28】但既不愿发动农民来制衡地主力量,又没有实质行政能力来执行必要的措施,可说各种成功的条件皆是阙如,至多只是在国民党党政相关会议中不断通过决议案而已,并无法成功实施改良式土地改革。【29】

  台湾改良式土改之所以实现,是因为中共农民革命式土改获得了成功并藉此击败了国府,这增强了国府高层的决心。国府在大陆时期未能进行土改,并不主要是因为它必须依赖地主的支持,而是因为它不是一个要组织并动员农民、进行激烈阶级斗争的革命政党,而不进行组织动员是不可能在大陆进行土地改革的。因此,若没有中共在大陆藉由暴力土改而成功崛起,则国府高层是否会有决心在台湾进行非暴力的土地改革仍在未定之天。

  四

  近来相关的翻案文章

  对于「国府为何在台湾进行土改」这问题,本文认为「国共竞争的歷史脉络」提供了比较好的线索,因而提出了「国共竞争说」作为解释。然而,对此问题近年来台湾民主化运动所发展出的论述则有不同的看法,本节将对这些看法进行讨论。

  在战后初期冷战氛围下,美国将台湾战后的土地改革当作是全球土改的典範,【30】为此国府还于1967年设立了土地改革纪念馆,供其他后进国家来参观学习。在台湾民主化运动兴起之前,官方对土地改革有着如下的制式说法:即这是一件国民党继承孙文遗教所追求的目标,成功实施后改善了农民生活,使得农业进一步成长,并资助工业发展,并帮助台湾达到均富式的发展。

  到了1980年代,随着台湾政治上的逐渐解严,上述说法被反对阵营说成是歌功颂德,公信力以是日减。近叁四十年来随着民主化运动的兴起,出现不少对1950年代农村土地改革多所否定的学术性翻案文章,同时由此运动发展出来的当今台湾社会的支配性论述也对当初的土地改革持着高度否定的态度。而基于应该不是巧合的因素,在曾进行过更激烈的土地改革的海峡对岸,在改革开放言论尺度逐步放鬆之后,中国大陆也陆续出现了对1950年代土地改革的批评文章。

  近年来针对国府在台湾进行的土地改革,在学术文献中提出的翻案论述有以下不同类型。或是认为在战后初期台湾农村中地主与佃农关係和谐,因此土地改革不具有正当性;【31】或是认为土地所有权的集中度并不高,同时日殖时期台湾地租水準也并不过高,进而质疑土地改革的必要性;【32】或是强调土地改革在施行上的各种缺失,包括严重损害中小地主的生计,耕者有其田重分配的土地以共有土地为多数,全面徵收共有土地更是造成所有权人的生活困境,因而也认为土地改革并不具有均富的效用。【33】

  相较于台湾温和的由上而下的土地改革,同时期中国大陆的土地改革则採取远较激烈的阶级斗争路线,地主受到批斗并且土地被无偿充公分配给农民。近年来否定当时大陆土地改革的文献相当多,因非本文重点在此无法论及,仅以秦晖(2010)一文作为代表,做一简单类比。他在〈土地问题与国共内战〉文中,也是认为大陆土地改革之前土地集中度不高,业佃关係并非问题关键,农民的不满主要是针对政治性迫害与剥削,而非来自地主的经济剥削;贫下中农的苦难是中共的宣传所塑造出来的,是为了现代政治性的分化动员。他的论点与上述台湾的相关翻案论述有诸多雷同之处,同时,这些翻案文章的论述与1930年代国民政府「剿匪」时採用的论点也相类似,其中源由应值得进一步探讨。【34】

  中国一向有农民揭竿而起的反抗传统,既然是受压迫者主动反抗,其正当性就较令人难以质疑。不过,进入现代之后情况有所不同,现在我们所讨论的土地改革的性质已经大为不同,已经是现代国家的「政策性争论」,即争论已经是「国家是否应该实施土地改革」的政策问题。在这样的框架下,就如任何政策分析一般,应论及追求的价值为何,是公平、效率抑或是经济发展,拟达到的具体目标为何。若关切的价值只是当下的社会公平问题,就会如以上所论,以是否真得那么不公平,来质疑土地改革的正当性。确实,若与以大型农场为主的拉丁美洲相比,当时台湾及中国大陆土地分配的不均程度就不特别高了。而地租水準既然由市场决定,如何评判其为过高?佃农地主的关係又如何确定是不和谐?如此,如果连改革的正当性都受到质疑,则改革过程中地主的利益甚至生命的损失,就更是不可塬谅的过失了。

  但是,这些对土地改革的批评可能都忽略了土地改革是与落后国家现代化的目标相连结的。如前述,当初从国共合作时被提到中国现代革命时程表上的土地改革方案,虽一向以「社会公平」为理由,但实际是政治运动论述的一部分,国共两党皆然。这论述的缘起更是苏联共产革命以左翼无产阶级革命为指导,而进行了超前歷史式的农村土地改革。以上对土地改革的翻案文章仍是针对这论述的形式理由做反驳,而不去讨论背后的「现代化计画」。其实一般而言,「国家是否应该实施土地改革」问题的提出,在现代的情境下,这发问都会与「后进国家如何发展经济、如何现代化」问题相连结。亦即在后进地区,土地改革之所以作为一个重要的政策选项被提出来,虽有追求公平的意涵,但主要还是会与「如何促进发展」的目标相连结,因而「国共竞争说」显较能捕捉此歷史面向。

  再则,当初中共能如此成功的藉由土地改革动员农民,必然显示了下层农民处境之艰难与对现状之不满。就如费孝通(1987)及Duara(1988)所显示,1930年代中国农村的面貌早已不同以往,战乱与政权之改变,使得社会结构动摇传统仕绅社会地位不再;外国经济势力的入侵也打击了农村手工业,使得农村经济凋敝,社会紊乱。

  同时,这些对于土地改革的批评也都忽略了整体社会结构的变革的面向。其实土地改革是一重大的社会改造工程,牵涉到大幅削弱一个既有的主导阶级的利益与权力地位,也因此不容易发生。【35】但之所以要往这方向推动,是因为后进国家推动现代化救国的社会菁英,认为必须要把权力从地主阶级手中夺走,才能顺利推动工业化,才能发展经济进而跻身于现代国家之列。

  除上述学术性翻案文章之外,当今台湾社会的支配性论述则主要是认为国民政府是「外来政权」,而土地改革是外来者打压本土菁英,损害了「我们」地主的利益,无疑是另一种对土地改革意义的否定。

  「外来政权说」的简要版,是认为国府因为是「外来政权」,政治上不需要靠台湾地主的支持,因而可以实行土地改革。不过如此并不能构成一个完整的解释,它只说明国府到台湾或许比较有条件进行土地改革,但没有交代国府当时实施土地改革的决心与意图与理论依据来自何处。古来「为政不得罪巨室」是传统且现实的作法,其实国府也可以不进行土地改革,就如当年日本殖民统治者,虽取消大租户,但却是改良、保留并利用本地的地主制度一般。亦即「外来政权」也可以不进行土地改革,政权之「外来性」并不能决定其行为的方向。此后,论者加上了动机论而发展出了「外来政权说」扩充版,【36】认为国府土地改革的动机是为了弱化地主以稳固政权。这涉及政党的自我订位及客观情势,例如,国共两党当时在此方面就截然不同。中共宣称代表工农因此必然会要整肃地主,但国民党性格保守并以全民政党自居而反对中共的阶级斗争论,那为何会如该论述所言,认为要打击地主才能巩固其统治?相较之下,刘进庆(1992)对国民党做出「保守」的定性评判,因而认为国府在中共压力下虽必须进行土地改革,但必然是依据安定与妥协的逻辑,其说法较当今社会支配性论述来的合理。

  依据廖彦豪、瞿宛文(2015)之研究,发现实际的歷史事实并不支持上述「外来政权说」。在1949年实施叁七五减租时,国府因现实考虑急于排除中共渗透农村的危险,而以温和坚定的态度、迅雷不及掩耳的速度,在台湾省参议会休会期间施行了减租。而在1952年《实施耕者有其田条例》的立法过程中,临时省议会与县市议会结盟,清楚以地主代言人立场来进行抵抗,并提出大幅降低改革程度的议会建议案。而当时国府高层遂採取「不能不兼顾到地主」的态度,依据省议会建议案大幅降低了改革的範围与程度。这显示「外来政权说」扩充版所认为的国府为了打压地主而进行土地改革的说法,与歷史事实之间有很大的距离。

  此外,还有一些从「功能论」的角度认为国府是为了短期实际政治的考量而进行土改的说法。例如,萧全政(1984)认为国府推动土地改革的塬因除了受到美国影响之外,更是因为土地改革有助于政府汲取粮食,因为当时大批人口迁台对粮食供给带来巨大压力。不过,汲取粮食固然重要,但若只是为了徵粮,其实还有其他的办法,如日本殖民政府在战争后期的统制法,同时已在台实施的肥料换谷制度就徵粮而言成效甚着,没理由只为此而对社会结构进行如此大的变革。再则,有些论者则虽肯定土地改革,但不愿归功于国府,因而认为其为被迫或基于某些政治计算而为之。如刘志伟、柯志明(2002)认为战后国府加强粮食徵敛已激化了业佃关係,使得减租以及进一步的限田势在必行,因此认为国府并非土改的主导者。而陈兆勇(2011)延续刘、柯文之方向,认为减租之后国民党基于扶植自身农村力量的考量,即为了阻止地主菁英在地方选举中得利,因而进行耕者有其田政策。

  这些文章共同显现出採用「功能论」上的问题,亦即看到某些政策事后发挥了某种功能,即认为这政策是为了满足此功能而发生,但实际上未必能由功能往回推论动机。同时,这些说法都对政府行为作了后设性的理性选择的假设:即认为既然必须徵粮或削弱地主,而土地改革可以达到这些目的,因此国府即进行了土改。但是,如此的后设性理性选择的假设必然有其问题,如果政府都会如此,为何世界上会有如此多失败的政权?事后来看,所谓的理性最适方案似乎很容易看清楚,但在事前则绝非如此。我们必须从歷史的视野去理解行动者们的组织、结构与理念变化。

  五

  美国与其他因素

  在实行土地改革政策上,战后国府的主要支持者美国,是否扮演了推手的角色?面对中共藉由农民革命打败国民党的局面,美国应是会赞同国府进行土地改革的,不过,这问题其实较为复杂,除了农復会的角色之外,至今并无文献显示美国直接干预台湾的土地改革。美国对于土地改革的态度塬本就充满矛盾,因为实质的土地改革必牵涉强制性移转土地的产权,这和美国维护私有产权的基本塬则有所衝突。在战后初期美国是源于冷战因素,才出现了前述的「冷战土改论」。但即使如此,推动土改并不是美国政府的既定且一致的方针,其实际的政策会因时因地而有所不同。

  例如,在战后日本率先施行了土地改革,但主要是由麦克阿瑟领导的驻日盟军总司令部(简称盟总)所执意推动的。盟总进驻日本之后,目标是改革塬先发动战争的体制,而保守的农村地主体制正是目标之一。战争结束前,美国政府对于战后在日本是否进行土改并未有定见,但赞成推动者包括雷正琪带着土改草案转任东京,而麦克阿瑟读到草案后则决定採用,并从1945年底就要求日本政府开始规划土地改革,【37】最终日议会于次年底通过草案并于1947年开始实施。日本此次土改的动力虽源自美方,但仍有赖于日本政府的有效执行,才得以成功施行,【38】这与其他缺乏有效官僚体系的落后国家的情况有很大不同。

  美国在韩国的作为则大为不同。1945年日本投降后,在美苏分别进驻南北朝鲜之前,本土左翼菁英受邀组织了準备建国委员会,在各地推动设立人民委员会,其政纲除了要取代日本殖民统治的合作者之外,也提出了温和的土改方案。苏联进驻北朝鲜后,让塬来的人民委员会继续运作,并于1946年进行了相当全面的土地改革。美国则採相反的作法,因不信任既有的人民委员会而将其全面撤销,成立美军事政府直接治理,并拖延土改,直至1948年要将政权移转给李承晚之前,才进行了极有限的土地改革。【39】

  美国在1948年通过的援华法案中,【40】规定援助金额有半成至一成要用在农业上,并因此成立了农復会,【41】农復会也于1949年中移驻台湾。曾任北大校长的蒋梦麟在1948年接任农復会主委一职时,即清楚对蒋中正表达要求政府支持土改。在1949年决定协助陈诚推动叁七五减租时,当时农復会内部对土地改革有不同的意见,而美籍委员虽应不反对土改,但仍表示此事应由中方委员决定。【42】除了雷正琪曾应邀至台湾担任土改顾问外,并无文献显示美国积极干预台湾的土改。例如,得美国支持而出任省主席的吴国桢对耕者有其田就不热心;在1952年前后国府计画推动耕者有其田之时,在筹措财源方面曾经计画申请美援或世界银行贷款,却未能得到美方及世银同意。【43】总之,国府在推动台湾土地改革上,相对而言具高度的自主性。

  再则,当冷战对峙情势稳定后,冷战土改论开始受到质疑,美国援外政策对于土改的支持度就开始降低。【44】例如,美国援外机构在1950年对菲律宾的政策建议,包括大规模的土地重分配与保障佃权的措施,但到了1953年支持土地改革的麦格赛赛当选总统后,美国却开始不再倡议土地重分配,因此在麦格赛赛坠机身亡之后,菲国土地改革就告结束。Gittinger (1961)认为美国对土改政策态度的改变,导致了菲律宾土改的失败。但是,其后美国虽在南越支持土改,但却因当地政权无意且无能进行而失败了,正好说明当地政府本身的因素才是关键。

  在台湾及中国大陆今日对土地改革做翻案文章的批评者,其批评多是从公平的角度,针对土地改革当时依据公平所提出的表面上说法,来质疑施行土地改革的必要性与正当性,而土地改革又必然损及地主的利益,则土地改革就必然是不公不义了。不过,对土地改革的评价,必须从长远的歷史角度来看,必须理解这是后进国家为了追赶西方、为了现代化,而用国家强制力量来改变社会经济结构的社会工程计画。这是把西欧走了几百年的路,高度压缩的速成式的社会工程。

  简言之,本文提出「国共竞争说」,来理解国民政府为何在台湾进行土地改革。同时,这竞争都是以救亡及领导中国现代化为目标,亦即两岸的土地改革都是政治运动的一部分,不纯粹是以社会公平与效率为考量。


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