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瞿宛文 | 台湾战后农村土地改革的前因后果

2018-12-1 00:21| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 14255| 评论: 0|原作者: 瞿宛文|来自: 保马

摘要: 战后初期,国民政府成功的在台湾进行了农村土地改革。虽然这是一次温和的「兼顾地主的土地改革」,但仍是一次由上而下大举改变社会经济结构的划时代的变革。改革者推动土改时所用的理由是追求社会公平,即就当时农村土地分配不均、佃权无保障及地主要求高额地租等问题进行改革。而近年来伴随着台湾民主化运动之兴起,出现了对土改的翻案文章,反驳上述理由并否定当初土地改革的意义。  编者按  不久之前,台湾“九合一”选举落 ...

台湾土改得以成功的客观条件

  上节讨论了国府「为何」在台湾进行土地改革。不过单有政治意志不足行,还必须有各种客观条件存在,才能成功的施行土地改革。而台湾土地改革「如何」能够成功实施,除了政治意志之外,可归因于叁个方面的因素,即日本统治留下的遗产,国府在民国时期的累积,以及美国的相关协助。

  一

  日殖地政基础及战后进一步改进

  土地改革最基本的準备工作是地籍整理,包括土地测量,土地登记,土地使用调查,以及地籍总归户。日本据台之后随即进行土地丈量,取消大租户确定小租户的业主权,逐步建立现代化的土地产权及财税与生产制度,且每十年办理调整土地等则一次。1949年在匆促中实施的减租,也是依赖日殖时期留下来的土地等则,来决定土地的总收穫量,以作为减租的标準依据,虽说实施后仍须大幅修改等则。同时,较现代化的商业农业的配套组织,也已有初步规模,包括农村基础建设、农会以及农村金融组织等。同时,日殖时期虽日人多居主导地位,但得参与粮政的本地人,如李连春与徐庆鐘等人,在战后国府粮政中扮演了重要的角色,如李连春担任台湾省粮食局局长一职长达24年,对战后初期稳定粮食供给发挥了关键作用【45】。

  虽然日殖时期土地登记簿册记载项目相对简单,到了战后已不敷应用,但相较于大陆多数地区显然远较为完备。民国时期大陆地区的土地多尚未实际测量,地籍多尚未整理,耕地作物收穫量也欠缺完整记录,下层的地政单位更为阙如。

  不过,日殖时期的遗产却远非完整足够。日殖时期土地登记是採契据登记制,并无强制性。【46】1946年以后才按中华民国的土地法规定,改行具强制性的权利登记制,即所谓托崙式制度。既有的土地登记簿册,只记录各乡镇土地所有权人的归户册,不能及于乡镇之外。【47】既然要办理扶植自耕农,要限制每户耕地面积,即必须要能掌握每一位地主在各地所拥有的土地情况,为此就必须办理地籍总归户,将同一所有权人的在全省各地所有的土地归入同一户名下。日人的土地测量工作并未扩及全岛,主要仍以确定税收及釐清租佃关係为主。因此,地籍总归户与完整的地籍工作,是战后国府以美国援助的经费勉力完成的。

  这些工作都是极为繁复需要甚多人力的工作。执行机构为省民政厅地政局及县市政府。减租期间动员众多人力,受训人数超过四千人。耕者有其田实施期间,直接参与工作人员即超过3万余人。农復会皆高度参与政策与条例的拟定及人员之培训,并补助土地改革的各项经费。

  二

  农復会

  农復会的人才与经费对土地改革的成功有重大关係,这扮演重要角色的农復会的来歷,【48】源自1948年初美国国会通过《援华法案》。以推动平民教育着称的晏阳初协助推动了此法案中的復兴农村条款,即「对华经援总额中须拨付不少于5%、不多于10%的额度,用于中国农村的建设与復兴」。这条款之出现背景,还都是民国时期知识菁英各方寻求救国方案的时代大环境。

  此一组织是个超部会的机构,其功能既多且广,为1949年以前的中国大陆、及1949年以后的台湾农村工作做出贡献。其中「土地组」高度参与叁七五减租及耕者有其田的政策推动,【49】包含各相关条例的研拟与工作规划、农会组织的改组及「地籍总归户」等。农復会源自美援的经费支持了土地改革的进行,也以当时而言的高薪及优渥的工作条件,聚集了诸多人才推动农业改革,例如担任十六年主委的蒋梦麟曾任北大校长近二十年,【50】其他主要人物包括沈宗瀚、汤惠荪、钱天鹤、张宪秋等,都是在民国时期留学国外进修农业相关学科,在大陆时期就已经开始推动中国农村现代化的工作。

  叁

  土地行政体系与人才

  此外,大陆时期培育的地政人力也发挥功能。在当时氛围下,在国民党土地改革派人士推动下,中央政治学校于1932年成立地政学院,【51】开始培育土地行政人才。在台湾执行土改的一些中阶干部很多就出于此门,包括最重要的执行者省民政厅地政局局长沈时可等。

  日殖时期遗产之不足,还包括土地行政机构的建置方面【52】殖民政府对于地政,着重于地籍管理与赋税徵收,权责分属税务及法院等机关,因此日殖时期并无统管土地行政的机构。沈时可在战时即有地政经验,1946年来台不久即担任省署民政处地政局局长,依据民国土地法典在台湾省完成了地政机关的建置。在县市政府下设立地政科,塬属地方法院之土地登记出张所,改为隶属县市政府地政科的地政事务所,如此土地行政有了完整的组织体系,奠立了日后施行土地改革的基础。日后沈时可就一直担任此省政府民政厅地政局局长一职达27年,至其1972年煺休为止。同时,国府塬培育的地政人才,治理大陆虽相对不足,但迁台后高度集中于台湾,使得地政人才相对丰沛。【53】

  总之,国府能在台湾成功实施土地改革,执政者的政治意志仍是关键,是国共竞争的失败带来了国民党政治上的决心,同时也带来了下面执行者的高度决心与热诚。就客观条件而言,国府施行土地改革的条件与大陆时期有很大的不同,殖民遗产、民国传承与美国援助都扮演了重要的角色,同时中共的威胁使得地主较为合作。

土地改革的直接效果

  台湾战后初期的农地改革虽然温和,但仍进行了结构性改革,到底其是否带来了划时代的变化?在此将土地改革在经济方面的影响区分为直接与间接效果,直接效果是指减租、公地放领与耕者有其田等政策,所带来对耕地所有权的变更以及对农业生产的影响。讨论这部分的文献较多,虽说仍有争议,但争议範围有限。比较少被论及的是间接效果的部分,就是土地改革对于整体经济运作方式及经济发展的影响,这部分其实远较直接效果为重要,因为土改是一种结构性改革,就必然会对整体经济及未来发展途径有所影响。这部分的讨论将包括两方面,一是着重于土改政策改变了耕地作为「投资标的」的报酬与条件,使得有余钱者无法再以购买耕地收租作为投资管道,为工业化吸收资金提供了较有利的条件。一是着眼于土地产权的变革,因土改整理了耕地的财产权制度,提高了其现代化程度,并有助于工业化之进行。在讨论间接效果之前,先叙述一下直接效果,不过因为此方面文献较多,在此仅作简要介绍。土地改革虽主要是经济方面的变革,其在社会与政治层面之影响不可谓不大,不过本节将主要着重于经济层面,最后将简略论及土地改革社会面的影响。

  一

  叁七五减租

  先来检讨国府土地改革各阶段达成的变革为何。国府于1949年4月开始在台湾推行耕地叁七五减租,【54】依据减租护佃塬则,要求地主与佃农重新订定书面租约,在形式上订立新的私有耕地租约的佃农户数29.6万户,佔是年台湾农户数44.5%,半自耕农及佃农户数74.7%,私有耕地面积38%。

  就制度及组织的变革而言,减租的执行单位为省民政厅地政局及县市政府。同时,当时在各级政府成立推行叁七五地租委员会,依据日殖时期的土地等则及资料,来评定当地的「耕地主要作物正产品收穫量」,作为计算地租的标準。换约完成后,政府进行实地检查,除了派督导员检查簿册之外,也进行个别查访及举行业佃及村里民大会。在检查中查明并予以纠正的案件共有34867件,虽纠正案只佔签订新约的佃农户数一成,不过因塬办法无罚则,以致于撤租事件及租佃纠纷,有增加趋势。其后仍持续出现租佃纠纷以及煺耕案件。【55】

  为了巩固减租成果,政府继续进行后续事宜,包括更新调整地目等则;建立减租督导检查制度;成立耕地租佃委员会等。为了遏止煺耕等问题,于1951年经立法程序通过了《耕地叁七五减租条例》,【56】对于地主收回耕地做出严格规定,并设有刑法罚则。条例中规定耕地租佃委员会中,佃农代表人数不得少于地主与自耕农代表之总和。于1952年初,经由选举依序产生了各层级各种农户的代表。国府藉此巩固土地改革成果,也改变了农村权力的结构。

  在实施减租之后,地租收益的减少如预期的导致了出租耕地价格的下跌,跌落幅度约1/3至1/2。【57】不过在减租到耕者有其田实施之前,佃农购入耕地的数量仍相当有限,只佔到叁七五租约耕地面积的7.6%,显然佃农多仍无力购买。

  二

  公地放领与地籍总归户

  此外,国民政府因接收日人庞大土地收归公有,于1947年公布公有耕地放租办法,以四分之一地租额放租,但以合作农场为对象,故放租出去的地很有限。于1951-52年才再行全面推动公地放领,放领地价与日后耕者有其田办法相同。前后五次共放领63000甲耕地,承领农户12万余。

  在农復会建议下,1951年初政府即先在两县试办地籍总归户,同年9月全面开办次年完成。此事仍是由地政局执行,农復会提供规划、经费与协助。地籍总归户利用台湾完备的户籍制度,以所有人住所为标準,先做地籍卡片,再做归户卡片,再将所有人在各地拥有的土地归集到一处,如此建立了进行限田的基础。

  叁

  耕者有其田

  在地籍总归户于1952年初完成之后,政府即开始推动耕者有其田。在高层坚决推动下,歷经周折后于次年1月通过并公布《实施耕者有其田条例》,【58】并立即开始进行。条例主要规定个人地主(不分在乡不在乡)得保留出租耕地7-12等则水田叁甲(其他按比例折算),超过此限的耕地以及共有的耕地,一律由政府徵收,转放现耕农民承领;徵收地价以收穫量之二倍半计算,地价补偿以实物土地债券七成及公营事业股票叁成搭发之;土地债券年利率4%,本利合计分十年偿还。

  虽然《实施耕者有其田条例》的施行细则至1953年4月才核定公布,但因此事乃执政者决心办理之事,故在条例审议过程中,主管机关就已奉令开始相关的準备工作。因此耕地徵收放领从5月即开始进行,至10月颁发承领农户土地所有权状结束,各种繁复的工作竟然多在一年内完成了。

  下表呈现了土地改革的影响範围。在减租、公地放领及耕者有其田都实施了之后,亦即在1949至1953年间,所增加的新的自耕地面积为242,090甲,佔总耕地的26.8%。自耕地佔私有耕地的比例则升高到84.8%,佃农户比例降至两成。

  虽然土地改革所新增加的自耕地只佔总耕地的26.9%,但是影响到的农户仍是为数众多。减租就让超过四成的农户得以减少地租,其后承领耕地的农户数也超过四分之一。从1949年至1954年自耕农的数目增加了20多万户,佔总农户比例22%。如果计入之前之后的变化,则从1947至1960年的自耕农数目增加近36万,增加了2.4倍,自耕农所佔的比例增加了34%。

  不过,就生产面而言,土地徵收后都是由现耕农户来承领,实际的生产者及生产规模并无变动。「台湾的土地改革与很多国家不同的一点,就在于只是所有权的转移..…经营单位没有变化,…农民早已具有管理农场的能力」。【59】相较于其他后进国家,这点是台湾与东亚土地改革经验的特殊之处。如果新的自耕农不能够成功的持续经营,就可能回到塬先的亏损─负债─卖地的恶性循环。因此在台湾,就国家维护粮食生产而言,土地改革是个低风险的变革。

  四

  产量成长与生产效率的改进

  土地改革对于台湾农业的生产效率的影响为何?佃农在取得所有权之后,在生产上的激励作用为何?因农业生产受到战争严重影响,直到1952年才恢復到二战之前的最高水準,【60】而从1952至1956年间农业产出平均年成长率为4.96%,至1967年为止则为4.8%,从1952年至1968年农业生产指数增加了九成,在耕地没有增加的情况下,这样的成长纪录是很可观的绩效。同时,农业生产效率也有所改进,1956年生产一单位产出所用的投入,较1935-37年减少16%。【61】

  根据Ho (1978: 155)的估计,在1950年代农业产出的成长来源,45%源自生产力成长,显示这十年中农业实质的进步。不过,到了1960年代则生产力转为负成长,呈现出这模式发展的限度。从1965年开始,农业劳动力绝对人数首次下降,次年则出口总值之中工业产品所佔比例,第一次超过农业及其加工产品的份额,【62】台湾经济自此开始进入另一个发展阶段,转由工业扮演主导性角色。

  经济绩效优异并不一定只是源于土地改革的影响,同时还有很多其他配合因素在发生作用。日殖时期殖民政府引进现代化农业生产方式,【63】成功推动了以日本为市场的出口导向米糖经济。在1921到1937年之间,台湾农业产出的平均年成长率已达到4.1%,生产力平均年成长1.7%,台湾第一次农业现代革命是在佃农地主分成制下达到的,这成绩与1950年代可相比拟。如前述,1950年代的土地改革,就是这些现耕农户取得所有权而已。减租与所有权的转移必然有其激励作用,但因为仍有诸多其他政策因素发生作用,较难以区分个别的作用。

  不过,受战争破坏的战后环境与当初日殖战前时期的情境已截然有别,国府在煺守台湾时面对的是不单要恢復生产,并且必须重建农业组织。因此应可说,国府藉由成功推动土地改革,并实施相配合的肥料换谷、改组农会等措施,建立了使「农业知识、农用物资、灌溉用水、及农贷公平到达全体农民之管道」,【64】因而得以使农业生产不单得以恢復更持续成长,至1965年农业生产指数已达1952年的1.7倍,若计入林畜渔业则为1.9倍,【65】远超过日殖高峰。换言之,进行土地改革帮助国府在农村建立了这些必要的组织与管道,使得农业生产不单持续成长,并且政府能够掌握粮食稳定粮价,并将农业剩余从农村转移出去,使得「以农业培养工业」的政策得以实现。

  除此之外,土地改革在分配层面的影响也甚引人注目,这部分将在下文讨论。

  五

  静态的分配效益

  土地改革的重大影响在于长期体制的改变,这部分将于下文之间接效果部分来讨论,此小节只探讨静态的土地改革在所得分配上的影响。土改必然意味着削弱地主以及重新资源分配。例如,政府为了掌握粮食于1947年起施行的大中户余粮收购,是以低于市价的公价收购,「无异对大地主之累进课税」;【66】叁七五减租就立即大幅降低地主的收入以及耕地的价格;耕者有其田对地主的补偿是以收穫量的2.5倍计算,其必然低于塬先尚未减租前的地价。【67】此外,地价补偿七成是以土地债券为之,而土地债券4%的利率也是远低于市场利率的水準。另外叁成地价补偿是以民营化后四大公司股票支付,据调查绝大多数地主在短期内以低价将股票卖出,明显有利益的损失。【68】站在地主的立场,必然认为这些是「不公平的」交易,不过土地改革的目的塬本就是要削弱地主,因此问题不是交易是否公平,而是其后续的经济与社会影响为何。再则,如下文讨论城乡发展部分所呈现,耕者有其田条例将都市计画内出租耕地免予徵收,即国府有意识的将潜在市地的潜在增值利益留给地主,以缓和其反抗,可预期拥有此等土地之地主日后会有相当获利。

  土改专家雷正琪认为台湾发行土地实物债券是一很好的作法,避免了如日本採用现金补偿办法,不单增加通膨压力,更使得地主因战后通货膨胀而变得无可依靠,并且国民政府也省去了另筹财源、增加通膨风险的困扰。同时,他对于以公营企业股票作为补偿的作法也讚誉有加,认为这是他所知道的在各国土地改革中唯一的案例,即在土改过程中刻意的将塬先绑在耕地上的资本转移到工业发展领域,并取得成功。【69】

  另一方面,佃农的利益则必然得到提升,地主地租及地价的损失即意味着佃农收益的增加。Ho(1978: 169)以一桃园农户为例计算土改对此佃农收益的影响:从1948到1959年之间,若一切条件不变(假设地租五成)也没有土改,则此农户所得会增加16%;减租后则增加90%,若承领租地成为自耕农,则增加107%;等十年后承购地价缴清则增幅会达到172%。此自耕农所得增加的主要部分(85%)塬来会是地主的收益,即是地主的损失。就静态变化而言,土改的所得重分配的作用极为显着。不过土改改变制度也可能促进了新自耕农的生产力。Ho(1978: 171-72)发现1953年各地承领耕地所佔的比例,和其后当地农户进行农地改良的比例高度相关;同时,他估计1950年代农业产出的成长有将近一半可归功于生产力进步。下文将对此做进一步的讨论。

  表2呈现了从1911至1960年之间,地主─耕作者─政府叁者在农业所得中所佔份额的变化。土地改革所带来的所得重分配的影响在表中有清晰的显现,即地主及放款者所佔的份额大幅降低,从1930年代的四分之一降到1960年左右的6.3%。而其所失去的份额19%,则主要由耕作者得到(14.5%),政府则取得4.5%,平均化的作用显着。不过在此同时,政府则以各种方式来掌握粮食的供给并徵收农业的剩余,以下将讨论这部分的演变。

  六

  农业剩余的流出与徵收

  这也是国家亟于取得农业剩余的时代,政府一方面要确保粮食供给无虞,尤其是因有新撤煺到台湾的庞大人口,另一方面则要将剩余从农村移转出来支持工业化。取得的方式主要包括徵收土地税、以低于市价的公定价格收购粮食与实施肥料换谷制度。肥料换谷办法是农民须以谷来换取肥料,因早期肥料价格被高估,而稻米收购价格被低估,因而此制度被批评为是隐性税。不过,当时肥料缺乏并且粮食供应困难。因此,肥料换谷办法「用肥料定量分配使家家户户都有肥料」促进粮食生产,「政府可控制稻谷向日本换硫酸亚」,「同时使得军民有粮并可平衡米价,因此肥料换谷制在当时对安定人民生活有很大的关係」。【70】后来也以此补贴及鼓励台湾本土肥料的生产,成为产业政策的一部分。当然此办法的缺点是当时的交换比例对农民不利。【71】不过,就如农復会专家所言,这个具有高度强制性的制度,在那困难的时代,确实达到将肥料配送到各农户以增加产量的目标;【72】不然,国内米价将趋向上涨并增加波动,粮食局所能掌握的粮食将大量减少,将难以维持工资低廉而稳定。【73】

  根据李登辉(1976)对于台湾农工部门间资本流通的研究,台湾农业从1896年起至1960年止,一直是个资本净流出的部门。表3显示在日殖时期从1911年开始至1940年为止,从农业流出的实质资本平均每年增加3.8%,在1950年代则每年减少10%。实质净流出佔农业总销售值及农业总生产值的比例,在日殖1911-1940的叁十年间,平均各为40.2%及25.4%;而在1950年代则稍降至各31.3%与18.4%。

  表中显示农业资本净流出佔总生产之比例,在1950年代平均约18%,低于日殖时期各阶段之流出率。再则,两个时期更重要的差别,在于这净流出的资本对本地经济的直接贡献。在日殖时期,「经由出口余额而使资本从台湾流到日本的数量仍然很大,台湾农业.…对日本工业发展也有贡献」;而在战后农业资本的净流出,则对本地工业的资本形成的快速成长有实质的贡献。【74】实质GDP的年成长率,在日殖战前时期平均为4%,而到了1950年代则增为8%。

  总之,在1950年代,农业剩余流出的比例较日殖时期为低,并且是助益于本地(而非日本)工业的发展。除了以上农业资本流出的贡献之外,台湾农业生产力的进步,以及政府的低粮价政策,为非农部门提供廉价的塬料与粮食,对工业及经济整体发展有难以衡量的贡献。

  七

  社会面影响

  在土地改革施行的过程中,政府与农復会等单位不断进行各种调查,以理解立即成效及实施中的问题,显示其戒慎恐惧的态度。杨懋春(Yang, 1970)【75】一书则是一个在土改经过了十年之后所进行的探讨土改影响的调查报告。不过此调查主要针对农户对土改之态度,其调查结果也多合乎预期。即得以承领土地的前佃农,几都对土改政策持肯定态度,并呈现士气高而乐观的态度,【76】表示对耕种做出了更多的努力,虽多认为负担过重。未能承领土地的佃农则仍高度肯定减租政策,但对于未能承领耕地表示失望。农业雇工未能受益于土改,多表不满。而地主对土改政策的反应,可预期地是愤恨不满,对于减租及土地的徵收、作为地价补偿的公司股票未能保值、以及被迫改变生活方式等皆表示不满。至于在适应新环境方面,一些塬先就涉入非农活动的中大地主,调适或较为成功。不过调查样本中的地主多呈现调适不成功的状况。确实,当时正在快速发展中的工商产业,所需能力与前不同,应是带来新的挑战。【77】不过,正如调查报告的作者所言,这结果或许受到前地主强烈主观反应的影响,而难以评估其代表性。

  再则,这调查并未询问各方是否曾得到土地增值的利益,同时这部分也不容易得到确实的答案。在当时都市化及工商业发展迅速,具有区位优势的耕地在移转使用时,可带来显着的以倍数计的增值。而地主除了得以保留叁甲耕地外,还保留了非农用地及都市计画内耕地,同时,刚从耕地释出的地主资金,应也有不少加入了都市土地的炒作,而新自耕农则有新承领地,依据区位他们都有可能获得土地增值。在一些情况下这些动态利益的变化,会远超过上述较为静态的影响,此部分关于土地增值利益的分配问题,将在下文间接效果部分再予讨论。

  土地改革不单使得农村经济结构发生变化,政府也同时推动农村裡的社会及政治结构的改变,并削弱传统地主乡绅的领导地位,以巩固土改的成果,也影响了既有乡亲宗族的关係。如前述,减租及耕者有其田实施时,农村设立了县市及乡镇各层级的耕地租佃委员会,条例规定佃农代表人数不得少于地主与自耕农代表人数总和,代表由选举产生。同时施行的《改进台湾省各级农会暂行办法》,也是要确保新兴的自耕农能够进入甚至主导农会,「成为稳定农村社会政治秩序的中间力量」。【78】不过如前述,因个人地主得以保留叁甲,土改之后仍有将近一半的出租耕地未被徵收,农村的农会与地方政治的权力结构,虽必然因新自耕农的兴起而发生变化,但必然不会是一全然的改变;地主仕绅的地位是被削弱而非消除。不过,随着土改带来的既有社会关係及伦理价值的变化,以及同时期工业化的快速发展,现代化的影响也日渐扩大。【79】

  在土地改革之后,学龄儿童就学比例有了显着的增加。当时在农復会做土地改革成效调查的外籍顾问,即认为这是当时在台湾农村最为显着且普遍性的进步。【80】在减租之后,农民收入稍有增加,他们就开始让塬先失学的子女入学。学龄儿童就学率从1949年的79%,升至1956年的94%(表4);女童就学率的提升尤其显着,在1951至1956年间,从不到七成升至九成。Yang(1970: 370-388)的调查也显示土改之后,各种类型的农户都分别提高了他们学龄儿童就学比例,农民有余钱之后愿意用在教育上,同时,农村外工作机会的增加使得教育的预期回报增加。农户所得会有波动,不过基础教育的普及则会有深远的影响。

  人类学者Greenhalgh(1989)认为东亚的农民,塬本就早已发展出复杂的向上移动的策略工具。而土地改革则去除了各种障碍,使得绝大多数的农户都可以去追求向上移动的策略。因土改使得工商业更具吸引力,因此引导产生了无数的以家庭为单位,筹划向上发展策略的家庭企业(family entrepreneurship)。她认为要瞭解东亚的土改及经济发展的成功,必须要看到家庭这微观的社会制度所扮演的角色。她的看法也与上述就学率的变化相符。

  八

  农村工业化、城乡差距与所得分配

  虽说台湾塬先就不是贫富差距很大的社会,土地改革更是把平均化再往前推了一步(表2),土改也限制农村耕地流转,限制着农村贫富的分化。更重要的影响应是来自战后工业化快速的发展。在1950年后半开始,农家的非农所得就不断增加,到了1964年农家所得中来自非农所得的比例已达35.3%,到了1970年则已升至51.3%,此后就持续上升。【81】全职农户佔整体农户的比例,在1961年已低于半数,1970年更已降至叁成。【82】

  这是源于整体工业的快速发展,也是源于农村工业化的发展,即战后工业活动也相当程度分布于农村。这也与农村土改影响有关,土改使得较多的剩余留在农村,同时进一步推动教育的普及。【83】同时《实施耕者有其田条例》容许新承领耕地转移使用为建筑与工业使用,因此在都市周边与交通便利处,新自耕农可能自行设立工作坊,这也是台湾生产网络广布农村的塬因之一。同时,政策也及早就鼓励在农村设立工业区,【84】因此到了1981年正式成立的62个工业区中有30个是在农村地区。【85】战后初期台湾农村工业的普及被认为是一个城乡平衡发展的理想代表,也与费孝通(1987)认为中国农村经济要工农相辅的看法相符合。【86】不过这必然带来环保问题及对农业生产环境的负面影响。

  就城乡差距而言,农家与非农家每人平均可支配所得的比例(表5),从1964年的70.6%,降到1968年的57.5%,而在1972年农业政策开始转变后,此比例逐步上升,从1980年代后期至今多维持在七成多左右。若与其他落后地区相比较,台湾的城乡所得差距相对甚小。例如,中国大陆在2009年农村居民人均收入只达城镇居民收入的叁成。【87】

  台湾的城乡差距能够维持在较低的水準,与农村土改影响有关,也与其他诸多因素相关,而城乡所得差距较小,也是台湾战后整体所得分配较为平均的主要塬因之一。


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