政府“大修马路”的经济与政治学

　　老家蕲春县在武汉市东边，距离大约120公里。今天从武汉回老家，有两条高速公路（武黄高速、大 广北高速）和两条二级公路，在这四条可选择的公路中间，只有武黄高速的车流量比较高，利用率尚可，其余三条路的车流量都过低，即使车流量增加10倍也不会 显得拥挤。如此巨大的投资被闲置，而且还年年月月都要发生维修费用，明显存在着极大的资源浪费。即便存在着公路的严重过剩，但是政府推进马路建设的热情依 然高居不下。

　　前些年河南省几任交通厅长，因为受贿罪名前赴后继进入监狱，很多人解释说这是因为公共工程中间寻租的结果。反过来，在这样 的事实基础上，有人就建立起一种解释：因为公共工程特别有利于官员寻租，所以格外受到官场重视。在这种解释中间，政府关注基础设施建设就被解释为符合官员 的私人寻租利益。

　　今天全国各级政府都特别喜欢修马路，不再兴办公营企业，这事儿看起来很符合新自由主义经济学的主张——政府退出竞争性 （或者生产性）领域把这一块交给私营企业，转而专门关注基础设施和公共工程建设。一些个主流经济学家做文章，往往把这个转型——政府不办企业修马路——看 做是一种政府行为的主动转型，实际上未必如此。

　　无论是微观视野的“寻租”解释，还是宏观视野里的“政策转型”解释，都是外在于经济体系的运行过程的，两种解释都是“外因论”。对于公共工程与经济体系运行的内在联系，仍然有待于揭示。

　　一、“改开搞”年代三轮政府投资失败根本改变了官场的政绩-利益结构

　 　在改开搞年代之初，推行所谓的政府以经济手段管理经济，实质是中央政府逐步减少兴办企业的责任，同时要求地方政府承担发展经济的责任，正是在这个过程中 间，逐步建立起一种新的官员考评标准——以辖区内GDP数字增加率来判断一个官员是否值得提拔，由此激发了各级地方政府办企业的热情。也是在这个过程中 间，中央政府放弃宏观规划和协调职责，不再硬性规定各种行业和物资的综合平衡数字。地方政府办企业，主要是市场价格信号的引导，密集投入那些价高利厚的产 品上，价高利厚的产品和行业优先受到各地政府的共同追捧，从一开始就具有“无政府”性质——缺乏综合平衡和协调。1979年开始，许多县一级政府就开始大 量兴办纺织工厂，结果全国新增纺纱织布在很短时间内就超出了棉花总产出水平，到了1984年前后就开始出现所谓的“棉花大战”“蚕茧大战”随后还出现过 “苎麻大战”，这些经济领域的“大战”，主要是地方政府（多是县一级政府）为保证自己兴办企业的原料，拒绝大中城市的高水平工厂的原料要求，由此而引发的 一种博弈。纺织业是改开搞年代第一轮兴起的政府企业。

　　虽然出现了投资重复，在各种原料大战中间，得到地方政府保护的新工厂（通常是投资 水平低、设备技术落后、工人熟练程度和工艺设计能力都远远低于大中城市的成熟型工厂）得到了多属原料，全国产能过剩和“劣质工厂淘汰优质工厂”的严重问 题，但是，改开搞的政策和目标却坚定不移，未加丝毫调整。第二轮投资的热点集中在自行车、手表和缝纫机上，这轮投资大约发生在1980年代前期和中期，这 些产品在毛时代属于稀缺产品，价高利厚，也就是说含有超额利润，这吸引了所有地方政府，湖北省当时就有武汉的武汉牌自行车、黄石生产的春燕牌自行车等等， 结果在很短时间内就导致产能水平远远超过全国的总需求数量，最后，这三种产品新形成的产能近乎百分之百被浪费掉了。

　　第三轮政府兴办企业 的热潮起于1980年代的后期，针对的是城市家庭“消费革命”所形成的新的消费领域——电冰箱、洗衣机和电视机等产品，与前两轮投资主要依赖国产设备不 同，第三轮投资主要是以引进国外的装配线为特色的，到了1990年代初期，全国仅仅彩色电视机的生产线就超过了400条。本轮投资中间，除了政府财政支出 外，还通过各种“国际投资公司”“国际租赁公司”大量使用海外的出口信贷和政府贴息贷款，其中日本的海外协力基金被各地政府大量使用，与此紧密相关，日本 的彩电、洗衣机和电冰箱生产线特别是淘汰技术和产品的生产线也同时大量进入中国。从目前市场上还存在的相关产品品牌看，绝大多数的投资和产能都一样“死掉 了”，剩下来的生产线都与那些我们今天所熟知的国内品牌相关，例如康佳、长虹、创维等都与地方政府投资的生产线无关，政府兴办的品牌厂例如武汉的莺歌牌电 视机（JVC）、赣州的赣新牌电视机（索尼）都死翘翘了，几乎百不存一。

　　这三轮投资失败，有着非常明显的共同点：一是在很短时间内就在 全国范围内出现大量的新工厂，产能在短时间内就超越临界点（或者是原料供应水平、或者是市场购买能力），结果短时间就出现过度竞争和价格下滑，导致行业盈 利水平不足以支撑行业的可持续生存的地步。这在反面可以得出结论：政府拥有超强的投资能力，但是，与产能膨胀紧密相关的原料供应和市场购买能力却未能跟 上，结果导致企业的普遍失败。政府拥有超强的投资能力很容易理解，因为毛时代进行了接近30年的高积累，建立起初步齐全的国民经济体系，重工业优先使得装 备工业的总能力有了极大的提升，这是全国在短时间内得以兴办大量新工厂的物质基础。但是，在放弃中央政府进行综合平衡和协调职责的前提下，由各地政府掌握 投资能力和方向，导致投资高度集中于市场上有“超额利润”的产品，结果发生严重的重复投资现象，在很短时间内就导致市场饱和。

　　到了 1990年代后期，积累起来的纺织工业产能，已经超过全球市场的有效需求，一方面导致产品价格下滑，另一方面严重恶化了第三世界国家的贸易条件而有利于发 达国家，反过来作用于纺织行业，恶性竞争导致整个行业的生存能力急剧下降，朱镕基1997年开始使用财政补贴政策支持强行“砸锭”来淘汰过剩产能超过 1000万锭，这一次调整与1984年前后的“棉花大战”后果类似，强行淘汰工艺技术较为成熟的国营工厂，在所有制结构和就业结构上，私有企业比率提高， 同时“正式工”数量和比重下降。

　　三轮政府投资严重失败之后，极大地改变了潜在的利益结构，虽然政绩饥渴症还需要投资饥渴症来支持，但 是，投资工厂及其老是失败不仅不能顺利实现官员们的个人利益，还是大量“政治麻烦”的源头。作为官场中间很有洞察力的一员，薄熙来敏锐地提出了“经营城 市”理念，并在大连任职时期加以实践，最后上升为某种带有经验总结性的东西，刊载在党的第一喉舌《人民日报》上。薄熙来在接受该报记者访问时说的话，很有 代表性值得抄在这里：

　　“做市长的，总希望自己的城市发达，能够在经济上宽裕一些，但首先遇到的难题往往是缺钱。那么钱从哪儿来？自然就 想到办工厂，20年前也有一句话，叫作‘无工不富’嘛！在人脑子里，一提起国有资产，也首先想到国有企业，并往往把国资和国企等同起来。为了发展经济，过 去很多城市都是一个路子，即争项目，找贷款，办工厂，通过兴办企业，出产品，上产值，拿利润，增税收，这样政府就有钱了。因此，不少同志在相当长的时间里 只是热心于企业的事，如何把企业做大、做多，就成了市长们的心事，因为这样才能有钱，提高GDP，从而提升城市的地位。但事实上，由于市场竞争日趋激烈， 各地重复建设项目众多，由政府新办的工业项目，往往面临诸多风险，搞不好，辛辛苦苦办起来的企业，不仅不能挣钱，还要背上债务包袱，赔进去的更多，然后得 不再拿财政的钱即纳税人的钱去堵窟窿，就会造成恶性循环。”“那么发展城市急需的钱从何而来呢？我想，国企是国有资产，城市本身也是国有资产。政府挣钱， 不仅可以通过征收企业的税收，也可以通过经营城市使财政增收。”“城市本身是国有资产，是值钱的，而且可以通过经营城市这份国有资产来挣钱。城市不仅值 钱，还可以增值，而且这个过程并不是遥遥无期的事情。大连1992年全市的可支配财力是21亿元，其中可用于生产建设的资金只有8000多万，到1999 年，大连可支配财力已发展到90亿元，可用于建设的资金近40％。”“据统计测算，大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍，而大连市建成区 160多平方公里，土地整体增值的效益是显而易见的。据统计，大连市区拥有实物资产也由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元。所以， 投资于环境建设是有账算的，城市增值的潜力是巨大的，经营城市可以带来丰厚的回报。”“（经营城市）我的体会是：一靠良好的环境，二靠吸引外资。环境加外 资，就能发生化合反应，城市就能增值。所谓良好的环境，在我的脑子里，包括良好的基础设施，完善的城市功能，以及优美的自然环境，也就是说，要有比较完善 的道路、机场、商场、酒店、写字楼、展览馆、医院、学校、文化和体育设施等，又要有鲜花、绿地和广场，以及比较完善的开放政策和法规。这种环境条件，是吸 引内外资金的前提。而外来资金涌入，城市自然就增值，环境优势就转化为经济优势。”（《薄熙来谈如何经营城市这份国有资产》，《人民日报》2001年05 月14日第五版）

　　政府转型和官员眼光的转变是一次根本性的变革，薄熙来的讲话特别值得仔细品味和分析，他以“局中人”的真切感受，说出 政府减少介入企业的原因在于：官场中间真实的利益结构（包括政治利益和经济利益）变了，政府办企业已经无法实现官员们的政治和经济利益追求。正是这个“非 政策原因”导致政府退出“竞争性市场”，同时也更为积极的态势介入“非竞争性市场”——特别是房地产业和公共工程，实现了改开搞年代政府投资和私人投资之 间的严密分工。无与伦比的招商引资力度的加大，在一定程度上反映了官员们内心深处对于办企业的恐惧。真实的利益结构引导着人们的行为，改开搞年代三轮政府 投资企业的巨大失败，以及随后房地产业和公共工程的巨大规模，极大地改变了官员们面前的政治和经济利益的机会结构，这比政策调节要更为有效和稳定。

　　二、投资失败成本的转嫁困境与“劳动力必须雇佣化”的这一“官场共识”的形成

　 　在地方政府的三轮投资中间，新办企业的招工条件沿袭毛时代的惯例，招收正式工（隐含承诺长期就业）。等到企业无法从市场获得足够的生存资源乃至于发不出 工资时，就成为各级地方政府和党委最为头痛的问题，大量发生的工人包围政府讨要工资的现象，这逼迫政府官员寻求各种转嫁压力的方法。

　　改 开搞年代新办企业迅速走向无法生存的地步，地方政府的市长和书记们在压力下，找到了两种可供选择的“短期应付方案”，一是逼迫银行向企业贷款发工资，二是 要求“富企业”兼并“穷企业”。1993-1994年朱镕基在副总理任上搞了财政体制和信贷体制改革，财政体制改革把税收大量集中于中央财政，使得地方政 府可支配的财力下降，信贷改革重新设立了人民银行及其各个分支行，货币发行权力集中同时对商业银行监管更严，地方政府对于银行行长的支配能力迅速下降为 零。这两个体制改革，重新不仅重新划分了中央和地方的可支配财力，而且堵死了地方政府向银行转嫁投资失败成本的可能性，现在，各级地方政府只能打“富企 业”的主意了。

　　差不多的时候，李铁映提出要搞“市管县”改革和“大企业集团”，后一个建议很符合地方政府需要，各地积极****。 1992年前后，不仅各种学术刊物上充斥着论证“企业规模过小不利于提升竞争力”的论证，各地政府也开始以行政压力促使“富企业”兼并“穷企业”，以避免 拿不到工资的工人来包围政府，当时成立了很多企业集团，例如武汉的长动集团、宜昌的猴王集团等等。由于企业集团的成立，主要体现的是政府向富企业转嫁投资 失败后果这一目的，与企业通过兼并来完善产业链和提升竞争力的要求无关，可想而知，这种合并后的企业集团其生存能力会怎么样了。果不其然，宜昌猴王集团原 本是一家效益很好的电焊条厂，虽然通过上市圈了一大笔钱，但是经过集团化“经营”多年之后，如今已经从深圳证劵市场成功“退市”了。

　　政 府三轮投资失败的后果，对于促使政府行为转变，有着决定性的作用。新形成的产能浪费了，这对于政府官员而言，即便是心疼，但也没有太大的触动，又不是他们 家自己的钱；但是，新招收的工人拿不到工资，问题就比较严重了，各地市长和书记长期受到工人包围，这成为一个时期官场最头疼的问题。工人“要工资”的行 为，在反面构成一种政治压力，逼迫地方官员寻找转嫁投资失败的后果：先是向银行后是向富企业转嫁，这两种转嫁方案都是难于持续的，最终这种政治压力促成各 地官场形成了关于劳动力雇佣的新认识：再也不能给工人承诺长久就业的条件了。各地党报有资格在头版发文章的大记者们，都是与各地政府首长和书记关系最为密 切的“消息灵通人士”，他们迅速把握到了首长们的心事，在1992年前后几乎全国各地报章（也就是各地党的喉舌）都同时开始炒作“破三铁”（打破“铁工 资、铁饭碗和铁交椅”）。

　　这个炒作过程是自下而上的，没有中央政府的决策依据，带有某种“自发性”，当时国家计委主任陈锦华对此印象深 刻，他在自己的回忆录中间说：“从1991年底到1992年，社会上刮起了一股砸‘三铁’的风。所谓‘三铁’，就是指铁饭碗、铁工资、铁交椅。媒体炒作得 很厉害，铺大盖地宣传砸‘三铁’，一时弄得企业思想很混乱，无所适从。1992年4月下旬，中国经济体制改革研究会在武汉召开年会，安志文同志要我到会上 去作报告。我在报告中讲道：‘转换企业经营机制不能简单地归结为砸‘三铁’，转化企业经营机制是系统的、综合的、配套的改革，它涉及计划、投资、技术进 步、新产品开发、产品定价等等方面的机制，如果这些方面的机制不活，企业即便是砸了‘三铁’。也难以形成和发展适应市场需求的持久能力。’我还说，适应企 业转换经营机制，‘首先要加快政府职能的转变，积极进行政府机构的改革，减少行政干顶，给企业创造一个宽松的环境。与此同时，还要加快各种市场的培 育。’”（陈锦华：《国事忆述》中共党史出版社2005年，第233页）