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产权与管制关系互斥吗?—— 与刘守英教授商榷

2020-10-7 22:53| 发布者: 龙翔五洲| 查看: 4244| 评论: 0|原作者: 刘锐|来自: 乌有之乡

摘要: 刘守英的观点与周其仁的研究相似,都认为只要将土地权利还给农民,土地一经自由流转即可产出惊人的财富。不同处在于,刘守英教授涉猎议题多,各类议题搅和在一起,既像政策又像学术,还不时掺杂价值观,使得要做专业评议,存在不可言说的困难。  



刘守英的观点与周其仁的研究相似,都认为只要将土地权利还给农民,土地一经自由流转即可产出惊人的财富。

  刘守英教授近年来一直关注农村土地制度,对宅基地制度发表了不少重要观点。他认为,只要放开宅基地管制权,推动宅基地制度改革,实现宅基地市场交易,就能实现财产权,止住乡村衰败。

  刘守英的观点与周其仁的研究相似,都认为只要将土地权利还给农民,土地一经自由流转即可产出惊人的财富。不同处在于,刘守英教授涉猎议题多,既讲土地产权问题,又讲产权与管制问题,还讲国家与乡村问题,还讲制度与社会问题,等等。很多时候,各类议题搅和在一起,既像政策又像学术,还不时掺杂价值观,使得要做专业评议,存在不可言说的困难。

  我们早年主要从两个角度,论证土地市场万能论谬误,一是土地高价格源于管制而非市场,管制形成的市场是有限市场,与自由市场竞争存在差异;二是人为制造出来的土地价格,会产生极负面的社会后果,政策变迁应注意隐患。刘守英教授研究的新颖处,在于探讨土地产权与管制关系,我们遂以其为引子进行具体探讨,针对刘守英等人最近发表在《中国经济问题》(2019年第4期)上的论文,论文题目叫《产权与管制——中国宅基地制度演进与变革》(以下简称《产权与管制》)。

  《产权与管制》建立有研究框架,即土地“产权-治权-管制”框架,他认为宅基地制度变迁的本质是“管制”强化与“产权”弱化,国家顶层设计的“强管制”性,阉割了底层创新并带来乡村的“弱治权”,导致宅基地诸类现实问题出现。

  《产权与管制》将该研究框架操作化,先梳理制度的产权弱化和管制强化特征,再把所有宅基地现实问题归为制度失效表现。刘守英曾翻译过《财产权利与制度变迁》经典著作,应对制度与社会的复杂互动有了解,何以制度且还是管制制度变化,就会出现几乎所有的宅基地问题,难道社会只是制度的投射物?如果世间万物那么简单,“制度万能论”真正的存在,那么,国家颁布最严苛的刑法,就应该杜绝所有犯罪,事实是这样的吗?

  《产权与管制》认为,当前的改革目标是,在强化国家管制的条件下,推动土地财产权的有限开放,实现产权与管制有效结合。改革效果是,朝着土地财产权方向改,不仅显化了宅基地的财产价值,而且实现了宅基地有效治理。因此,未来的改革的任务是,弱化国家管制权力,将所有权能还给农民,以私有产权作为目标,探索有效治理形式。

  《产权与管制》介绍的案例,我们都有去调查过。四川泸县的改革是利用增减挂钩政策,将复垦出的宅基地指标卖给成都市使用,属于行政管制构建的封闭指标市场。改革确实能引起周边居民的财产权想象,但是,挂钩范围的有限使得要形成一般市场,存在着政策实践难度。按照《产权与管制》的行文逻辑,“强管制”与“弱产权”是互构的,二者的对立在何种条件下会形成?

  江西余江改革的核心是发挥村民自治的作用,即乡村组织动员选举成立理事带头拆除违规房屋,地方政府以项目资源为载体实现拆旧建新。显然,项目资源的发起者是《产权与管制》所说的国家权力,乡村组织是国家与乡村权力混合。从改革过程来看,“强管制”和“弱治权”不存在完全的对立属性,更多的是“管制”与“治权”如何结合。

  浙江义乌改革是因为宅基地财产属性增强,当地为应对宅基地分配、交易和退出危机自发形成的方案,不完全是国家放权的直接社会产物。我们调查的该类案例,最早可以追溯至20世纪90代,宅基地的有偿使用和交易转让,带来的社会排挤和底层怨恨,一度成为当地农民上访的根源。制度变迁是要解决遗留问题,是中央与地方政府的“合作”。宅基地价格的形成,源于城乡规划管制下,房屋价格自发平衡,当120平米宅基地高达100多万元,论证国家管制抑制土地财产权,就会面临理论和实践的悖论。

  如果《产权与管制》的立意不是纯粹学术,而是探讨土地管理现实问题,是周其仁所说的“用常识梳理基本面”。那么,“产权与管制”就是面向未来,基于一般经验探讨中国问题。问题是实践层面,“产权与管制”是矛盾的吗?按照《产权与管制》的表述,“治权”对应的乡村社会权力,“管制”对应的是国家公权力。按照研究框架的指向,国家权力包含两个意思,一是政治学意义的产权,“强管制”对应的是“弱产权”,一是行政权意义的管理,“强管制”对应的是“弱治权”,简单说来,国家权力的不断强化,是宅基地问题的总根源,我们要问的是,该常识是哪个国家的经验。在有私法和公法的国家,私权与公权的对立确实存在,但是,土地域并不是那么的清晰。在美国,虽然联邦没有关于土地占有、使用、处置的统一法律,各个地方的土地管理有一定差异,但都对土地财产权的行使权限有着严格限制,如受分区管制、航空、水权等判例法限制,土地有效管理的背后首先是国家警察权力强大,而非不受国家影响的基层自治权力。在德国在日本在英国,土地私有产权行使同样受城乡规划、自然资源法等法律限制,个体将土地作为完全的私有产品进行自由市场交易的情况不存在。主要原因在于,土地管理关切社会公共利益,国家权力必须对土地利用管控。管控的方式有两种,一种是出台行政法律限制,一种是通过警察权力来管理。土地有效管理既来自于法律完备,又来自于国家管制权力的使用。土地产权性质与有效治理之间,存在诸要素的复杂互动关系,既与土地所有制有关,又与土地管理权有关,又与行政与自治有关,因应现实问题进行整体和细致分析,才能找到土地问题的具体逻辑关联。

  宅基地制度向何处去,是集政策与学术、历史与现实于一体的多元议题,学者的使命是发现现实的复杂性并严谨分析问题原因,个人的学术经历不同,思考切入点有差异,研究难免有价值预设,但是,研究过程应谨记韦伯“价值中立”原则,对特定研究的研究框架的科学性有严格的思考和证论,否则,研究过程就只能是我们想研究的,难以做到国情关怀、经验指向与科学研究的合一。



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