美国靠保护关税上升为世界第一经济大国

第七节              具备强大产业优势之后寻求自由贸易

　　美国在历经长期关税保护后终于成为世界头号工业大国，获得了强大的产业优势后开始转而寻求自由贸易。

　　早有转向自由贸易的准备

　　1869—1877年担任美国总统的格兰特早就说过：“英国依靠保护贸易达数世纪之久，把它推行到了极点并获得良好的结果。毫无疑问，英国今天之所以如此强大，应当归功于这一制度。两个世纪之后，英国便开始发觉宜于采取自由贸易政策。”“我深信，不出200年，美国从保护贸易中得到了她所能得到的一切的时候，自然也会采取自由贸易的政策。”采用自由贸易，当然是为了在全世界销售美国商品。1898年，美国有参议员毫不掩饰地说：“美国各工厂正在制造美国人民用不完的产品，美国的土地正在产出美国人民消费不完的农产品。命运已经为我们拟定了政策，世界的商业将会而且必须属于我们，我们将按照我们的母国告诉的方法去得到它。我们将要在全世界建立贸易站作为美国产品的分配点。”“在我们贸易站的周围，将会成长起实行自治、飘扬着我国的旗帜、同我国有贸易联系的巨大殖民地”(梅俊杰，第五章，256—257页)

　　以该讲话那年发生的美西战争为标志，美国在吞并夏威夷之后，又陆续将菲律宾、关岛、古巴等罗织进自己的帝国体系，在兼并领土、控制政权或接管海关、操控财政之外，特别向其输出制成品，并输入原料和热带产品。美国政府积极介入这些经济扩张活动。美国政府1912年在商务部之下成立了国内外贸易局，为的是专门收集和公布有用的资料，或应用其它方法，以发展美国的各项制造业，并在国内和国外为本国的货物寻找市场。在1900—1930年的30年中，由于美国走上了向外扩张商务与投资的侵略政策的道路，国内市场不断地得到了日益发展的对外贸易的补充(梅俊杰，第五章，257—258页)。这样扩大对外贸易，为转向自由贸易准备了条件。

　　美国到1918年，已成为无可争辩的世界头等强国。在1920年代初，美国钢铁年产超过3600万吨，是其它所有强国总产量的57%;石油年产7600万吨，比其它所有强国多出14倍;汽车年产360万辆，比世界其它所有国家多出10倍(梅俊杰，第六章，265页)。这是美国转向自由贸易的实力基础。

　　第一次世界大战后，美国拥有了在世界范围展开自由贸易的牢靠资格。到20世纪初，在第二波工业革命的许多产业中，美国都赢得了竞争优势，最突出的例子就是汽车业。1929年，汽车及零部件占到美国全部商品出口的10%。考虑到出口销售的份量和关税会对生产造成的影响，以福特为首的汽车生产商明确反对关税法案。农用机械、钢铁(坯材、板材、轨材)、金属制成品的生产商也莫不如此。而且一向支持保护制度的银行业也改变了立场，因为第一次世界大战已让美国由债务国变为债权国，美国的银行业务的方向已转向海外(梅俊杰，第五章，258页)。

　　美国的汽车制造业之所以带头反对保护关税，是因为它当时已经具有无与伦比的世界市场竞争力。1935-1939年美国在汽车业的全要素生产率上远远超过英国或德国。美国汽车业具有生产力优势的一个原因是规模经济。这个因素在20世纪20年代技术变革之后成为决定性因素。只要保护主义还很强大，汽车海运就会很昂贵，而国民收入受到经济萧条和战争影响，极少数的外国企业才能达到有效的规模。没有外国企业能具有通用汽车公司那样的借款能力(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.431-433)。

　　20世纪20年代的保护主义浪潮

　　不过，由于美国强大的保护主义传统、产业协会这种游说新团体的出现，加之进口竞争下轻工业与北方农业利益的联合等因素，仍然在1930年出现了不合时宜的斯穆特—霍利关税法(梅俊杰，第五章，258页)。而这个法案实际上是20世纪20年代美国新一轮贸易保护主义浪潮的产物。

　　在美国，20世纪20年代的繁荣带来的是保护主义的高潮，而不是自由贸易政策的升温(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.456)。这是由于20世纪20年代形成了关税互助联合。这种联合使农业的利益与工业的利益结合在一起，促成了更高的关税。当时对农业，特别是对加拿大边界或东海岸农民实施保护主义政策的作用，就如1879年俾斯麦将德国的铁矿石与黑麦结合在一起加以保护一样。美国20世纪20年代的保护主义政策，归因于新的冲击与缓慢建立的旧的再分配联盟的混合作用。新冲击是指一战期间的经历，当时组织了所有行业，调整了它们的供应，使其满足美国战时需要。这不但孕育了新运动和新关税，还为大萧条后的政府干预提供了舞台。这在第一次世界大战和1920—1921年的衰退时空前冲击了贸易条件，使得任何一个部门的制造商都有能力影响价格。而对于旧的再分配联盟体系来说，共和党是贸易保护主义者的保护伞，当受到进口产品威胁时，他们就聚集其下。从美国内战到1929年的长期制度稳定使得该联盟变得更加稳固。一旦足够的农民得到了积极的保护，这个舞台就建立了。这样，20世纪20年代就成了美国的贸易保护主义取得最大胜利的十年(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.457)。

　　一直到1930年春天，大萧条的冲击仍然非常大，这造成人们的保护意识，对竞争市场的自我治愈能力毫无信心。而伴随着1930—1933年经济危机的通货紧缩自动地提高了定额关税的从价效应。斯穆利—霍利关税模式的实际的保护作用甚至比它的组成部分想要达到的效果更强(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.457及注26)。但是实际上，虽然1930年的斯穆特—霍利关税模式的观点当时是美国贸易保护主义政策比较激进的观点，但是仅仅比它之前1922年的《福德尼—麦坎伯关税法》征收的关税多一点点(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.457)。

　　这样就使在美国内战到1929年期间，美国实施的贸易政策比二战后更加具有保护性。较为自由的贸易只在1913年安德伍德减税计划和一战通货膨胀期间降低从价税税率时存在了很短的时间。从1861年到1933年，美国与俄罗斯的贸易政策是世界上主要国家中最具有保护性的。在19世纪中期，俄罗斯是实行最有保护性的贸易政策的国家。自俄罗斯1868年关税自由政策到安德伍德关税削减计划，美国成为美国统计局等提供了统计数据的24个国家中贸易政策最具保护性的国家。在1875年的数据中，美国所有产品的平均关税超过了其它任何一个国家制造业的关税水平。由于无论是美国还是大部分其它国家，制造业的关税税率总比所有产品的税率要高，所以无论是制造业还是所有产品，美国的税率都明显高于其它国家的平均水平(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.453及注24)。

　　大萧条期间的教训迫使美国转向贸易自由化

　　斯穆特—霍利关税法1930年出台时，正逢经济大萧条在扩散，美国的众多贸易伙伴迅速采取了强有力的报复措施。一个月之内，加拿大、法国、意大利、西班牙、澳大利亚、新西兰、墨西哥和古巴纷纷提高了针对美国产品的进口关税;一年之内，总计有26个国家为进口美国货设定了新的数量限制。特别是英国通过1932年夏签订的“渥太华协定”与其自治领及属地结成帝国特惠体系，一致对外构筑关税壁垒，严重危害美国的商业利益(梅俊杰，第五章，258页)。

　　在大萧条与高关税及其多重后果的共同作用下，美国占世界贸易总量的比重从1929年的13.8%下降到9.9%，进口从1929年的44亿美元降到1933年的14.5亿美元，出口则从51.6亿美元降到16.5亿美元。于是，为了削减外国的贸易壁垒、刺激美国的出口增长、促进经济从萧条中恢复过来，原本也需要调整的美国贸易政策此时加速转折。1933年民主党总统富兰克林·罗斯福上台，1934年互惠贸易协定法案就在国会得到通过。该法授权总统与外国谈判并履行有关减让关税的条约，借此授权，总统可以不经国会批准就把任何一项美国关税最多降低50%。这一授权此后分别在1937、1940和1943年得到延续。结果是，到1945年，美国与27个国家共达成了32个此类双边贸易条约，对64%的应税进口商品作了关税减让，使税率平均降低了44%。美国由此才开始踏上贸易自由化道路(梅俊杰，第五章，258—259页)。

　　由于20世纪30年代美国采取的贸易政策是保护性的，20世纪30年代的萧条使人们普遍认为战后世界应该超越原来实行的损人利己的贸易政策。新政下就开始了这种联合政策，1934年颁布了《贸易协定法》，它鼓励了美国与其它国家之间签订双边自由贸易协定(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.456)。

　　大萧条之后，美国一方面利用1934年互惠贸易协定法的授权，与外国达成包含降低关税等内容的双边贸易协定，另一方面又着眼于建立所谓多边主义的国际经济新体系。凭借美国无可匹敌的实力，时任国务卿的考戴尔·赫尔大唱自由贸易高调，于1941年公布了美国关于战后世界经济体系的基本原则，包括“不能再以极端民族主义的形式设置额外的贸易限制”，“非歧视必须成为国际贸易关系的准则”，“所有国家都应不受歧视地获取原料”，等等(梅俊杰，第六章，266页)。

　　1945年8月，刚刚上台的英国工党政府面临财政危机，只得开口向美国寻求巨额无偿援助。数月的谈判中美国步步进逼，最后英国为了得到数额几乎减半的有偿贷款，不仅违心答应让英镑自由兑换，而且接受了美国的贸易政策，承诺废除帝国特惠制，与美国政府一起公开发表声明要成立国际贸易组织(梅俊杰，第六章，267页)。

　　二战后变为贸易自由化的倡导者

　　二战之后，美国成了一个在国外市场封闭和国外市场萧条情况下损失更大的国家，对这种国家，推进自由贸易政策所得到的要比在贸易保护主义的情况下得到的更多、更有意义。在冷战的情况下，美国的繁荣与安全依赖于所有非共产主义国家的繁荣与安全。这使二战后强大的美国成为贸易自由化的领导者(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.456)。

　　不过，二战后美国实际推行的至多是“较自由贸易”，走的是贸易自由化道路，而不是实行“自由贸易”。从一开始，美国就一直在按照严格对等的原则推动贸易自由化，促进世界市场的开放首先为的是更有力地扩大美国出口的利益，开放美国市场不过是出于对等的需要(梅俊杰，第六章，268-269页)。

　　在美国推动下的各国谈判于1948年产生了名为“哈瓦那宪章”的国际贸易组织宪章草案。然而那时并未诞生国际贸易组织，因为美国认为最后的结果不合乎自己当初的要求。后来实际运行的国际贸易体制是1947年初草拟的关税与贸易总协定(梅俊杰，第六章，270-271页)。

　　为了向产业界保证1934年互惠贸易协定法不会威胁美国产业，美国国会向该法补充了三个例外条款：“危险点条款”、“免责条款”、“国家安全条款”。“危险点条款”1948年成为法律，1949年民主党控制国会时曾被废除，1951年重新生效后一直延续到1960年代。“免责条款”则在1951年正式成为法律，它规定在国际贸易协议订立后，如果美国有生产商因协议带来的贸易变化而受到伤害，则美国可退出协议或修改协议。美国在1947年还坚持在关贸总协定第19条中包含了一个免责条款(梅俊杰，第六章，276页)。

　　二战后仍然残留的限制进口壁垒

　　二次大战后，根据成功的多回合国际贸易谈判，关税逐渐被取消。但是关税的取消带来的是复杂的非关税贸易壁垒，如进口配额、健康和安全规定、自愿出口限制和偶尔的贸易禁运。虽然贸易保护主义不像20世纪30年代那样严重，但是自由贸易还远远没有实现(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.453—454)。

　　一个试验性评估表明，1983年美国在进口壁垒政策实施程度方面处于工业化国家的平均水平。这些进口壁垒往往是非关税壁垒，在这样的进口壁垒上日本和欧盟都是严重的贸易保护主义者(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.454)。1980—1986年，美国是最成功的起诉其它国家出口补贴行为的领导者，还得到了关贸总协定的认可。美国对这些国家实行了进口壁垒的制裁。在同一时期，美国是仅次于欧盟和澳大利亚的最成功的反倾销的原告方(最主要的被告是欧盟，接下来是韩国、巴西、日本和美国)。美国也是推行“自愿出口限制”政策以限制外国出口的领导者。美国还是禁运的倡导者，在1945年到1983年间美国发起了54宗世界主要的禁运事件(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.454)。

　　在对外贸易政策方面，20世纪美国政府的政策总是防御性的、反应性的。其干预仅仅是为了阻止进口，很少是为了促进出口，也几乎没有计划好的行业“目标”。即使它的进口保护政策也要将那些有可能成为有出口竞争力的新兴产业排除在外。美国政府对农业出口的补贴和二战后美国积极推动武器产品的出口，是美国忽视出口性产业上的例外(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.448-449)。

　　罗伯特·鲍德温认为，如果(a)行业越是劳动密集型产业，(b)行业的收入水平越低(如该行业有着大量的不熟练工人)，(c)进口产品入侵国内市场的程度越深越突然，那么针对进口产品的保护作用就越大。这些都可以被解释为贸易壁垒也就是保护主义贸易政策的防御性和回应性。工业民主倾向于保护所有的人尤其是穷人免受收入损失。历史的结论是：行业萧条和国际竞争力的丧失是进口壁垒较高的主要原因(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.455)。

　　美国一直在选择哪个行业需要帮助，这就是防御性贸易模式的体现。1900年前后，对那些受到威胁的行业，如纺织业，以及一小部分出口行业的有效保护率是最高的。这一小部分出口行业向来在关税论争中保持沉默，所缴纳的高税收都是由购买者承担，而这些高税收似乎没有对购买者产生很大的影响，比如烟草业就是这样。对于真正有潜力的新兴产业，比如新兴的汽车产业，并没有通过贸易保护来获得该行业的竞争力。两次大战之间又出现了同样的趋势，当时政府并没有给新兴的消费型电子产品生产行业和飞机制造业太多的政策支持。与此形成鲜明对比的是，一战后，美国政府对那些针对外国竞争有劣势的劳动密集型产业给予了大量的政策保护。在战后，政府实行更严厉的进口壁垒，以抵御倾销、外国出口补贴以及其它相似的措施，其受害者是那些即使在公平市场环境下也难以形成竞争力的行业。很多情况下，这些行业都雇佣了大量的非熟练劳动力。美国贸易政策的防御性模式没有像亚力山大·汉密尔顿主张的那样推进新制造业的发展，例如在机器制造业，这种防御模式反而增加了成本，降低了外国消费者的收入(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.455—456)。

　　有研究20世纪美国经济史的美国学者认为，在美国的对外贸易政策中，从来没有将扶植幼稚产业和鼓励出口作为主要政策。自内战后，美国贸易政策就不再以亚历山大·汉密尔顿的《美国制造业报告》中的那种战略性眼光为荣了。美国政府的政策干预支持落后行业，而不是领先行业。最明显的例外是美国的飞机制造业，美国并没有对飞机制造业执行“产业政策”，但其自身发展得相当好(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.407—408)。

　　20世纪美国的钢铁业、汽车业和飞机制造业这三个行业都在世界范围内享有了至少40年不可动摇的主导地位。20世纪末已经有所衰落的钢铁业和汽车业的长期主导地位都是建立在巨大的国内市场基础上，而不是建立在政府保护的基础上。一战后，进口保护对汽车业或钢铁业来说并不很重要。在这三个行业巨人中，唯一一个受到政府最多扶持的是至今仍具有强大竞争力的飞机制造业(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.452)。不过，美国在20世纪中不保护其钢铁业和汽车业的恶果终于在该世纪末显露了出来：20世纪末，美国的钢铁业败于日本、韩国和其它新兴工业国的同业竞争，汽车业则由于德国和日本汽车的竞争而衰落。

　　整个20世纪，美国的纺织业和服装业都在被进口所威胁。虽然自二次大战前以来，政府对纺织业和服装业施行超过一般水平的行业保护政策，但是这些行业还是没能摆脱净进口的状态。纺织和服装企业不停地向华盛顿抱怨，华盛顿只好实行超出一般的保护政策。美国官方对纺织业和服装业的保护政策遵循了美国一般的进口政策：19世纪和20世纪早期时有波动，但总体保持高关税水平的进口政策;战后实行更为自由的贸易政策，类似伤害附加条款的进口壁垒和国际纤维卡特尔对“自愿”出口限制等非关税的扶持又降低了这种自由贸易政策的作用(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.438)。

　　但是，实际上美国在纺织业方面的生产力水平是世界领先的。这个部门出现国际竞争力问题，是因为美国是高收入国家，而纺织和服装制作行业是劳动密集型产业。进口带来的对服装业的威胁要大于对纺织业的威胁，因为前者是劳动密集程度更大的产业(Engerman and Gallman，第三卷第七章，p.438-439)。美国在纺织业方面世界领先的生产力水平表明，美国对纺织业的超一般的保护政策促进了而不是阻碍了其国内纺织行业的技术进步。

　　美国拥有去自由化的理论与政策传统

　　19世纪初英国开始在国际上推销自由贸易学说，对美国也有思想上的波及，1824年关税法通过前的国会辩论中也援引过不少斯密等自由派的学说。然而，美国终究没有在亟需保护的发展初期陷入自由贸易与依附的怪圈，关键原因是，在美国汇成了一股强大的保护主义思潮。人称美国为“现代保护主义的祖国和堡垒”，除了其保护主义的实践外，当然也指其在保护主义理论上的建树。继汉密尔顿之后，丹尼尔·雷蒙德，马修·凯里、亨利·查尔斯·凯里、约翰·雷等一批在19世纪美国最有影响力的经济学家都强调，要打破外国经济学权威的枷锁，摆脱不适合本国国情的外国政治经济理论和体系的束缚。他们尤其拒斥其时流行的自由贸易理论，重视国家在经济活动中的关键作用，呼吁通过保护性关税增强制造业能力。实际上，1825年到达美国的李斯特也是美国政治经济学传统的产儿(梅俊杰，第五章，259—260页)。

　　美国的这一保护主义经济学派直接指导和推进了美国的关税保护运动，而著名的政治偶像亨利·克莱带头赞助了这个理论。克莱被称为“19世纪最伟大的政治家之一”，曾是林肯年轻时崇拜的偶像。从克莱到林肯这些共和党人的政治理念及经济和金融政策是彻头彻尾的汉密尔顿式的(梅俊杰，第五章，260页)。

　　在经济学传统的形成和贸易政策的制定方面，与其它许多国家相比，美国呈现两个独特性。一是，看来很奇怪，英国古典经济学派的放任自流论点对美国的思想和政策似乎没有产生什么影响。二是，关税一直处于独立之后美国政治经济中的焦点位置。1980年代有人说，它一个多世纪来所消耗的国会的精力比任何一个话题都多。20世纪末有人说，除了货币问题外，没有哪个纯粹的经济话题像联邦政府的关税政策那样，在美国激发了如此大的兴趣，并在政治讨论中占有了如此大的位置。自从1789年首项措施出台直到20世纪末，没有哪一代美国人可以躲得开关税辩论(梅俊杰，第五章，260页)。

　　美国的经济发展并非真的源于放任自流。“小政府”可以机构简单、人员不多，比如汉密尔顿执掌的财政部作为最大的政府部门也只有40人，杰斐逊领导的国务院更是只有五名工作人员。但是这样的小规模并不妨碍其对经济活动进行大干预。从1789年到1860年，塑造美国经济的政府机构一直较小，但它们对经济的影响力是强大的。另外，即使历史上美国政府也许在某些方面介入程度不深，可它对制造业的干预却十分突出。美国包括联邦、州、地方在内的不同政府层次经常在鼓励和限制产业活动方面施加重大的影响;美国历届政府在广泛的经济问题上积极实施干预，以多元复杂的方式介入了个人和公司的各种活动;就国家政权介入工业活动而言，通常假定为个人主义的美国在19世纪早期和中期堪称世上突出的典范。在这方面，美国的精英往往心口不一、言行不一。尽管大多数政治领袖和立法者在抽象意义上承认自由放任、个人主义和天然权利的价值观，但他们坚持认为，相对于消费者阶级的生产者阶级对于美国的繁荣最为重要。而保护主义就是这种注重生产者利益的典型政策(梅俊杰，第五章，261—262页)。

　　从一开始，美国资本主义就向人们昭示了后来被称作“混合经济”的许多成分。可以将政府的干预分为不同程度的四种类型，即第一类：对企业发展放任自流，极少干预;第二类：对自由市场进行经常性、随意性的干预;第三类：对私有经济发展进行系统引导;第四类：对全国经济实行国家管理和决策。以这一框架对照美国经济发展的历程，所得出的结论是：美国建国2百多年里一直遵循着第二类原则，其方针政策一般只在第二类范围内变化，从来没有脱离第二类太久。作为一个国家，美国从未经历过第一类(自由放任)和第四类(完全国营);只是在重大战争年代(1861—1865年，1917—1918年，1941—1945年)偶尔涉足过第三类。第二类，即对自由市场实行经常性、随意性干预，体现了真正的“美国制度”。在19世纪后50年内，当大企业开始大发展时更是如此。在经济领域里，完全的“放任”是不可能的，而且也从来不曾存在过。放任主义生长在19世纪，但是，即使在这些年份里，高额的关税以及各州和联邦政府对于运输事业的协助、各州或联邦政府控制银行制度，都大大地打击了这一哲学。到了20世纪，放任主义基本上已经结束。因此，所谓自由放任既非美国的历史，也非美国的现实(梅俊杰，第五章，262—263页)。

　　时过境迁，在美国得到关税壁垒的长期保护从而赢得富强以后，当它需要推行贸易自由化政策之时，其主流舆论界也已悄然改造了既往的历史，把美国头一百年的经济政策编造成了一个弱势国家政权和自由放任的神话。在这种自由主义意识形态的支配下，在精英文化层次，大多数现代历史学家不重视关税在经济上的重要性，也很少提到，在19世纪80年代，宾州大学规定他们的经济学教授必须持反对自由贸易的态度。在大众文化层次上，第二次世界大战之后出生的美国人已经很自然地将美国看成是自由开放市场的大本营，他们觉得自由贸易带来的好处应该是不言而喻的;此时他们不会知道，历史上的美国政策曾与自由贸易大相径庭，完全属于贸易保护主义(梅俊杰，第五章，263页)。

　　到20世纪末，随着美国制造业竞争力的疲软，对于美国史上关税的作用问题，新近的研究在朝向更频繁地从正面来做出回答。同属盎格鲁—撒克逊传统的英美两国如出一辙的是：当自己产业力量薄弱时，长期执行不折不扣的保护主义政策，借此而赢得富强乃至权霸天下;当自己拥有强大的竞争优势时，则大张旗鼓地标榜自由贸易政策，轻描淡写乃至刻意掩盖自己的保护主义历史，实在掩盖不住时，就称之为一个得不偿失、他人不该再犯的错误;而当自己竞争优势衰退时，又会重拾保护主义，包括重新解读历史、再续保护主义的理论传统(梅俊杰，第五章，263—264页)。

　　2017年特朗普就任美国总统后，不仅于2018年发动了对中国的大规模贸易战，而且对欧美甚至亚洲的老政治盟国也实行了全面的贸易政策变化，大力加强针对这些国家的贸易保护主义政策。这在美国制造业相对衰落的格局下戏剧性地急剧改变了二战以后美国的贸易自由化政策倾向，开启了美国贸易政策从二战后的贸易自由化向保护主义传统回归的历程。

　　这样，在从20世纪30年代开始的近一百年中，美国的对外贸易政策也像此前一百年中的英国对外贸易政策一样转了一个完整的轮回：从一百多年的贸易保护主义转变到主动推行贸易自由化，最后又回归到新型的保护关税。在制造业落后于英国时实行严格的贸易保护主义并由此争得制造业的领先地位;在这样争得制造业世界霸主地位后变为推行贸易自由化以摧垮别国保护本国产业的贸易壁垒;再在制造业开始落后于其它国家时又重新回归保护关税——这是美国追随英国的榜样在重走的历史道路。