摘 要：中华人民共和国成立后，随着大量妇女参与到社会劳动当中，实现婴幼儿照料的社会化，以平衡劳动妇女参加社会劳动与家务劳动之间的冲突，成为迫切的需要。受制于“高积累-低消费”的国家发展战略和中央财政的拮据，国家无法有效满足所有人的需求，因而倡导各单位自办幼儿园。在公立市政幼儿园、单位附属幼儿园之外，街道托幼机构在20世纪50年代中期发展为一种婴幼儿照料社会化的重要方式。街道托幼机构的性质是一种集体福利事业，依托邻里互助的传统人情伦理，结合新培育的集体主义互助精神，由街道群众自办、自管、自用。文章试图呈现1954-1957年北京地区街道托幼机构的兴起及运行实践，分析其管理体制、建设原则及低成本运行的特征，从经济、政治、社会、个人角度分析其历史价值以及对当下的现实意义。

　　现代国家都会提供一定的社会福利，但是社会福利设施的提供方式却存在不同的路径。一是现代福利国家的思路，政府利用税收提供济贫、教育、社会保障等方面的社会福利。相对于传统“守夜人”式的政府而言，福利国家理论更加强调政府的社会责任。二是新自由主义的思路，这是对福利国家、大政府的反向模式，在政府供给方面表现为新公共管理运动，在经济发展、社会福利方面推行私有化、市场化。在福利政策的研究视域内，对于20世纪50年代“集体福利”*供给方式的研究，学界也主要是将之和上述两种主要的福利供给方式进行比较。一种路径是偏好西方福利国家政策，把中华人民共和国成立之初的社会福利供给方式看作已经逝去的历史，将改革开放之后的中国社会福利制度的发展方向定位为向西方福利国家政策的趋近，并认为这种发展方向是一种历史的必然。另一种路径偏好自由主义的市场化策略，将国家干预、集体主义当作批判对象，推动私有化、市场化的公共政策倾向。但是，无论是福利国家范式还是新自由主义范式，基本思维框架都是依据“国家-个人”的二分法。前者批评国家职能履行不充分，公共福利供给不足;后者批评国家权力过分渗透，供给过多，越俎代庖，以致养“懒人”，有违公平。

　　在50年代的“集体福利”供给思路里，集体是介于国家与个人之间的社会自组织形态，是群众团结而成的共同体。在这个集体里，发挥群众的团结与互助精神，根据集体成员的需求，量力而行，提供集体成员急需之日常服务，解决日常生活中的困难，被称为“集体福利”，也被认为是迈向社会主义的最初一步。本文的问题意识即立足于此：中华人民共和国成立初期“集体福利”的供给方式、运作机制、社会条件、历史价值是什么样的?当年基于物资匮乏的历史条件、特定政治环境下的集体福利的供给方式，在当下是否还有意义?

　　本文选择了街道托幼机构——当年最重要的一项事关妇女解放的集体福利供给——作为本文的研究对象。利用历史档案、报刊杂志的报道，分析在“高积累-低消费”的国家发展策略约束下，1954-1957年*北京地区——偶涉全国其他地方——街道托幼机构的建设情况。试图进入历史情境，理解在中华人民共和国成立初期的城市空间里，如何以街道为治理区域，构建新型的城市社区。在这个政治性重构的社区里，以邻里相助的传统情感结构为基底，揉植新培育的集体主义新道德，倡导社区团结、互助互济，建设托幼机构，解除了一部分基层妇女走出家庭参加劳动和集体学习时婴幼儿照料的需求。反过来，组织动员、各出所能、共同创建托幼机构的过程，也是一个“集体”的建构过程，培植了群众对社区集体和社会主义国家的认同感。

一、“待解放”的妇女与“进不去”的幼儿园

　　恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中曾经设想“随着生产资料转化为社会所有，个体家庭也不会再是社会的经济单位。私人的家庭经济变为社会的劳动部门。孩子的抚养和教育成为公共的事业;社会同等地关怀一切儿童，无论是婚生的还是非婚生的”[1](P72)。列宁将这一观点加以引申，将摆脱家务劳动的束缚、参加社会劳动和妇女解放联系在一起，“妇女要是忙于家务，她们的地位总不免要受到限制。要彻底解放妇女，要使她们与男子真正平等，就必须有公共经济，必须让妇女参加共同的生产劳动。这样妇女才会和男子处于同等地位”[2](PP72-73)。将妇女从照料儿童、家务劳动中解放出来，“公共食堂、托儿所和幼儿园是这些幼芽的标本，正是这些平凡的、普通的、毫不华丽、毫不夸张、毫不显眼的设施，在实际上能够解放妇女、减少和消除她们在社会生产和社会生活上同男子的不平等”[3](P18)。

　　在经典马克思主义的妇女解放理论中，儿童的公共养育、家务劳动社会化与妇女参加社会劳动、实现解放、男女平等，就成为一体两面的统一体，共同构成妇女解放路径的基本要求。两者相互结合，缺一不可。这一马克思主义妇女解放理论不仅被中国人——不管是男人还是女人——广为接受，而且深刻影响了中共对妇女解放议程的设想与政策的制定。但是，这个理论框架逻辑地内含着一个妇女解放路径的自然推演：妇女解放必须通过妇女参加社会劳动实现，如果没有家务劳动的社会化，妇女解放的速度与广度就会受阻;反过来，如果妇女没有参加社会劳动的需求，那么家务劳动社会化的推进就不需要那么急迫。妇女与家务劳动自然性的勾连没有在理论上被质疑，这在女权主义理论中多有批评，此处不赘述。但是，这一理论的政策后果是可见的，一旦妇女参加社会劳动的需求受阻，那么，妇女退回家庭从事家务劳动与孩子的照料就是自然的选择，此为其一。其二，聚焦于妇女参加社会劳动的妇女解放之路，一系列的妇女解放话语与解放议程都会围绕社会劳动的需求而展开，并以此作为论证的理据。妇女走出家庭参加社会活动面临各种行为与观念的斗争，文化批判也会围绕于此而展开。这当然有着不可抹灭的价值，但是这个路径也存在着窄化妇女解放议题的可能性，或者说，有些议题被挤压、延后甚或收纳到妇女解放话语里——比如，男女间的性别问题被视为伴随妇女解放进程和(男女)个体思想觉悟提高就会自然解决的。回到20世纪50年代中期的语境，全面推开的社会主义建设高潮，非常契合马克思主义妇女解放的经典理论范式设置的妇女解放路径。伴随组织妇女参加社会活动与社会劳动，儿童照料的社会化(尚未达到公共养育的社会主义理想)成为家务劳动社会化的第一步，也是最急需的一步。所以，创办托幼机构，既是实践之需求，也是理论之欲求。

　　但是，中华人民共和国初建，首先需要解决的是经济恢复，之后是努力建立工业化体系，资源分配的重心放在了重工业。而发展重工业所需要的巨大资金，只能是开源、节流两个途径，当时除了小部分资金向苏联举债，国内主要开展增产节约运动。“增产”即开源，“节约”即节流。再生产领域的消费成为必须节约的事项。按照当时计划委员会主任李富春的说法：“发展国民经济的第一个五年计划，是以大力发展重工业为中心的五年计划。建设重工业，必须长期地投入大量的建设资金。这种工业化所必须的资金是依靠我国内部的积累来取得的。因此，就必须实行极严格的节约制度，消除掉一切多余的开支和不适当的非生产的开支，不能容许任何微小的浪费，以便积聚一切可能的资金，用来保证国家建设事业的需要，增强国家的后备力量。”[4](P152)这种资源分配的理念反映到资源分配的政策上，非生产性的投资被尽可能地取消，“原设计的厂区和工人村的绿化、喷水池、职工学校、幼儿园、托儿所、子弟小学等，可以缩减的尽量缩减，可以取消的尽可能取消”[5]。1955年的《人民日报》仍这样劝告读者：“国家正全力进行社会主义建设，必须展开全面节约，聚集一切可能积累的资金投入生产建设，不可能也不应该抽出大量财力、物力来普遍举办托儿所、幼儿园。”[6]当然，人民日报所指的托儿所、幼儿园是指国家财政投入的公立托儿所、幼儿园。

　　当国家试图缩减托幼机构、节约资金的同时，大规模经济建设不断推进，大量妇女走出家庭参加各类社会性生产。1952年全国女职工约有150万人，1956年底已达到300万人。比1952年增加了一倍[7](P316)。这大概能感知当时推进妇女参加社会生产的速度。但这仅是国家正式职工的数据，还有更多的妇女从事着各类统计数据之外的生产劳动。即使没有参加社会生产的妇女，也被要求组织起来参加所在社区的各种政治学习和社会活动。当妇女走出个体小家庭参加各类社会活动时，托幼需求随之就会产生。但公立托幼机构的数量明显不能有效解决适龄儿童入园的需求。1953年7月份北京市教育局的一份报告显示：

　　幼儿园招生时报名人数很多，但因名额有限，只录取十分之一。如大方家胡同幼儿园报名1030人，录取190人，未录取的840名幼儿中，母亲有正式职业的130人。东四区分司厅幼儿园报名1114人，录取105人，未录取的1009人中，母亲有正式职业的274名。府学胡同幼儿园报名的1371名，录取260名，未录取的1111名中有460人母亲有职业[8]。

　　为了缓和供需矛盾，教育部门要求现有幼儿园在加大招生力度的同时，开始考虑发动机关单位、厂矿企业自办托幼机构。1954年初，教育部向国务院提交了一份报告，报告中提到了当前幼儿园数量的不足，建议全国各地的厂矿企业因地制宜、自力更生，建设本单位自己的托幼机构。国务院批准了报告，随后转发各部、委员会、总工会、供销总社等机构参照执行。到9月份，文件已经下发到北京市政府，北京市政府随后原封不动地下发到各区人民委员会，要求本年内参照执行[9]。但这些机关单位、厂矿企业自办的托幼机构大多数只面向本单位的职工群体，不是本单位职工很难获得名额，而且也并不是所有的单位都有意愿、有能力自办托幼机构。到1955年，公立幼儿园的报名情况依然爆满，例如石驸马大街幼儿园当年准备招收中班4个班，大班1个班，共招儿童167名，7月13日、14日开始报名。报名当天的场面让人颇感熟悉，和现在幼儿园报名的激烈场面相差无几：

　　第一天早上四点多钟，就有很多人在门外排队，到七点时已经有三四百人拥挤在门外，交通警向园长提意见，要求先发牌子，放一部分人进去，以免妨碍交通。于是在七点半时就开始发牌子，八点开始登记报名。…统计显示，在第一天领号牌的有1391人，实际报名的有895人，有496人未报名，自行离去。第二天领号牌的389人，只有249名报名，140名未报名。两日共1144人报名[10]。

　　面对供不应求的局面，北京市教育局只能要求各公立托幼机构提高入园标准来分流，要求父母均有正式工作的儿童才能被录取。当然这一政策设计也符合前文所讨论的马克思主义妇女解放理论的内在逻辑，优先服务于参加社会劳动的母亲。为筛选出符合条件的儿童，托幼机构开始对家长进行“考核”——想报名的儿童必须由家长填写一份申请表，表中涉及家庭成员的工作、收入情况，还需要填写申请报名的理由，不符合“父母双方均有正式工作”这一硬性要求的被一律劝退。

　　最终，幼儿园这种福利资源按照父母所在单位的性质而等级化分配了。国家机关的干部子女进入“北海”“六一”等条件优越、面向干部子女的公立寄宿制幼儿园，大型厂矿企业职工的子女进入单位自办的托幼机构，小部分小型单位职工的子女进入国家财政承担的普通公立托幼机构，无正式工作单位的普通街道群众以及剩下的小单位职工子女则被拒之门外。但是，这并不意味着这些普通市民家庭的家长就有更多的清闲时间照料婴幼儿。相反，这些普通市民家庭的母亲可能更需要参加各类生产劳动以解决家庭生计问题，比如，做零工、出早市、在小工厂、小合作社做工。那些在小单位上班、孩子没有被录取的家长怀疑录取过程有“凭人情”的嫌疑，要求看录取名单，声称“我这样的不录取，什么样的才能录取”?那些没有正式工作的家长中，胆子大的在申请表上直接伪造父母职业，把打闲杂、小商贩、临时工这种非正式工作以及无业等改成有正式工作，希望以此蒙混过关。胆子小的也开始抱怨这种区别对待的招生政策：

　　父母没有工作，孩子就不能入幼儿园啦?!这是谁叫你们这么做的?我去找文教科去!也有的说，既然父母没有工作不录取就该在通告上写清楚，免得我们等半天。有个别的甚至要哭了，还说，穷人还是上不了幼儿园(因父亲每天早上上早市，母亲做临时工)[10]。(括号内内容为档案自有——引者注)

　　分类管理是一种有效率、务实的行政解决方案，这种分类管理似乎也合乎马克思主义的妇女解放原理，但是却有违新国家所提倡的为底层阶级服务的政治理念与社会平等的价值。脱开妇女解放的理论路径，社会主义承诺保护儿童的政治理念也要求政府考虑儿童福利。1951年11月26日中国响应国际民主妇联的号召，成立了以宋庆龄为主席的中国人民保卫儿童全国委员会[11]。1952年4月，国际保卫儿童大会召开会议，中国方面派康克清参会。会议通过了《儿童健康问题决议》和《儿童教育问题决议》。“广泛地建立妇幼顾问站、产妇院、儿童医院、疗养院、防疫机关、托儿所、幼儿园与孤儿院”，“在没有施行幼儿教育的地方，施行幼儿教育，增设托儿所和幼儿园”，是两项决议中的重要内容[12][13][14]。

　　不管是出于解放妇女的要求，还是保护儿童的承诺，抑或城市治理的需求，新生的政权都不能无视城市里的底层家庭的托幼问题。1955年下半年政府开始有意识地鼓励发挥街道群众的主动性，建设街道托幼机构，1956年正式公布《组织街道幼儿园参考办法》，北京、天津等大城市开始大规模建设街道托幼机构，以补充公立市政托幼机构、单位自办托幼机构的不足。

　　早在1955年第一届全国人大二次会议上，康克清在总结中华人民共和国成立后妇女儿童福利发展情况时就提到过“群众自行举办的”多种多样的托儿方法：“我们完全赞成由机关团体、企业单位、生产组织和群众自行举办多种多样的日间托儿所、托儿站、变工互助和个别寄托等托儿办法。”[15]但在1956年12月11日召开的全国妇联第三次全国妇女儿童福利工作会议上，康克清在报告中对于发展“群众性街道托儿组织”的态度仍然比较模棱两可：“首先解决直接参加生产、工作的妇女的孩子照管问题。至于有些同志提出，城市究竟以推动协助系统举办托儿组织为主还是以开展群众性街道托儿组织为主，我们认为应根据当地需要而定。…我们认为只要根据当地的条件，父母需要，可以举办当地所需要的托儿形式。”[7](P270)从康克清的报告中，可以看出国家发展托幼机构的基本定位是服务于正式职工，但对于发展街道托幼机构，中央政府即使到了1956年底，仍在地方摸索经验的层次上。换言之，我们可以合理推测，1955-1957年街道托幼机构开始大量出现，并非高层设计的结果，而是面对城市居民的现实需求，地方政府在群众自行举办的基础上，适时引导与推动，尝试建设更具集体性质的街道托幼机构。

二、创办街道托幼机构的尝试

　　50年代中期，城市的基层管理体制逐渐建立起以单位与街道为治理板块的蜂窝状社区治理模式。这种治理结构也为新中国提供了一种全新的社会整合方式。单位逐渐自成一体，以生产组织为依托，建立起结构紧密具有内在向心力的工人社区。街道作为所有非单位城市居民生活之所，也被组织起来，成为另外一种城市组织结构。街道托幼机构就是依托“街道”这个被重新组织起来的生活区域的组织体系而成立的。　　

(一)单位之外的街道

　　中华人民共和国成立后，一直在摸索适宜大城市治理需求的治理层级和国家权力边界。1949年前后，新生政权开始模仿农村解放区的县、乡、镇、村建制，在东北解放区的大中城市和华北地区的北京、天津等地设立市、区、街、闾的过渡政权组织形式，闾下设居民小组，组长由居民推选。但是这种过密的政权层级不适应城市管理的特点，北平街政府建立后不久，刘少奇就指出，“城市与农村不同，北平的政权形式不宜多级，应当集中于市政府。不应当建立街政府，一切工作应当集中到市人民政府来统一布置，避免政出多门和低效率”[16](P250)。据此，从北京、天津开始，各地开始进行街区变革，取消掉城市中过多的政府层级。但是实践证明，将事务集中到市级政府也不合适，尤其是像北京、天津这样的大城市，政务繁杂，如果缺少中间环节分担责任，市政府会应付无暇。1950年11月13日，政务院颁布《大城市人民政府组织通则》，确认大城市设立区一级政府。区政府设立后，区以下的组织层级问题再次凸显。1953年，时任北京市市长彭真给毛泽东写了一份报告，提出要在区以下设置街道办事处和居民委员会[17](P195)。1954年12月31日，全国人大常委会通过《城市街道办事处组织条例》，规定10万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机构。同日通过的还有《城市居民委员会组织条例》，规定以居委会为媒介，沟通街道和每家每户的联系。街道办事处的任务是：“办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见要求。街道办事处设专职干部3-7人，其中包括妇女干部1人。”[18]以此为基础，共和国在城市基本形成了市政府-区政府-街道-居委会三级半的管理模式，街道也规划了城市居民组织化的基本单位。这个区域规划一直影响至今。

　　从社会整合的角度讲，城市街道体制和单位制相配合，成为城市的基本管理单位。解放战争结束后，东北地区因其在全国范围内最早借鉴根据地模式建构单位制，因此在单位制的创制过程中捷足先登，扮演了关键的典型示范角色[19]。之后，单位制从东北地区逐步扩散到华北、华东地区，成为影响全国的社会整合方式。在当时的工业发展状况下，没有被纳入单位制度的城市居民，通过街道整合进国家的治理结构中。按照彭真报告中的说法：

　　由于现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过度的新民主主义社会阶段，即使在现代工业较为发达的城市中，仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中甚至多至60%以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中，除建立居民委员会之外，还需要建立市或者区人民政府的派出机关，我们的意见是建立街道办事处[17](P195)。

　　至此，“街道制”和“单位制”构成了城市基层社会管理的基本格局。有正式职业的归于单位管理，属于“单位人”，按照单位管理模式享受相应的福利待遇。“被纳入到街道管理的多是家庭妇女、摊贩、商人、自由职业者、独立劳动者、无业以及失业者组成。”[20](P156)单位与街道，不仅是政治规划打造的国家治理体系中的一环，更是城市居民日常生活所依托的生活区域。依托单位与街道开展的日常治理、生产管理、政治动员和政治运动，也在不断地形塑城市居民的单位认同和社区认同，使单位身份和社区身份成为城市居民很重要一种集体归属。在集体自办托幼机构这个问题上，也形成了单位与街道两种体制。关于单位托幼机构另文撰述，但单位托幼机构与街道托幼机构的性质同属于集体福利事业。　　

(二)街道托幼机构的前期尝试

　　早在中华人民共和国成立之初，基于捉襟见肘的财政能力，新生政权在为妇女儿童提供基本福利方面就很注意“群众的力量”。1951年11月份，全国妇联召开第一次全国妇女儿童福利工作会议，总结中华人民共和国成立两年来妇女儿童工作的成绩，讨论今后的工作方向。在这个会议上，康克清做了题为《两年来全国妇女儿童福利工作的情况、经验和任务》的工作报告，报告中提出，“我们必须认识妇女儿童福利工作的这种重大意义，并从广大妇女群众的需要出发，运用群众的力量，采用多种多样的办法，来解决群众自己的问题，为更多的劳动妇女及其子女服务”[21]。

　　重庆和天津最早以街道为单位建设街道托幼机构，也最先做出了成绩，提供了全国学习的经验。1955年2月11日至3月2日，中华全国总工会召开“全国工会厂矿企业托儿所工作会议”，国营上海第一棉纺织厂、国营上海第三毛纺织厂、国营上海第十二棉纺织厂、青岛市工会联合会女工部都是在介绍企业自办托幼机构如何精打细算、积极为孩子服务的经验，而重庆、天津两市民主妇女联合会则重点介绍了本市妇联举办街道托儿站的经验[22]。会议结束后，天津市民主妇女联合会妇女儿童福利部副部长白菊如还在人民日报上专门发表文章，介绍天津举办街道托儿站的经验[23]。按照她的介绍，从1952年起天津就开始试办街道托儿站，到现在已有29处，收托1岁到6岁儿童1099名。这些儿童的母亲大多数是工厂女工，也有一部分机关、学校、合作社的女干部，还有一些其他的劳动妇女。托儿站的规模大小不等，一般都收托30到50名儿童，最少的收10多名，多的也有收到百名以上的。而根据康克清的回忆，“北京地区的第一个街道托幼机构设立在六部口*。这一带的家庭妇女，有从事挑补花手工艺品的习惯，北京市妇联加以组织，成立了生产合作社，而为了解决这些妇女的看孩子问题，在群众的要求下，一间房子办起了一个托儿所。”[24](P397)随着街道体制的确立，街道办托幼机构的方式很快就在全国范围内推开，宣传部门也开始大力宣传，1956年第6期《新中国妇女》发表社论文章《发展群众性的托儿机构》，文章以北京市一位女教员为例来说明这种街道托幼机构对妇女参加社会劳动的重要意义：

　　北京市有一个女教员有四个孩子，两个大的上小学，两个小的由婆婆照顾。婆婆照顾不过来，她只好把全部业余时间用在孩子身上，她就很少有时间备课和修改作业……

　　要解决家中无人照顾的女职工的孩子问题，除各机关、企业、工厂、学校加强对女职工孩子的关怀，还必须动员社会上各方面的力量，采取多种的方法。群众性的小型街道托儿机构适应城市各种劳动妇女参加生产和工作的需要，是切实可行的方法。它可以帮助解决目前工厂、机关、学校、企业或手工业合作社等单位幼儿机构的不足[25]。

　　经过短时间的摸索，1956年教育部出台《组织街道幼儿园参考办法》，明确了街道托幼机构群众自我组织的性质，规定“在优先考虑参加工作、生产或学习的妇女的子女的情况下，凡是街道居民的幼儿，身体健康、无传染病者均可以入园”[26]。以街道为基础建设托幼机构成为解决婴幼儿照料社会化的一种制度化的形式。　　

(三)街道托幼机构的发展

　　1957年2月25日，中华全国民主妇女联合会妇女儿童福利部部长田秀涓在《人民日报》发表文章，总结托幼机构的建设成绩。文章显示，当时的街道托幼机构已经成为提供幼儿社会化照料的重要力量之一：

　　1956年已有106个城市开展了这项工作，仅据北京、上海、鞍山等17个城市的不完全统计，就有街道托儿所、幼儿园1244处，收托儿童42810人。在辅助厂矿、机关、手工业合作社托儿组织的不足，解决女职工、女手工业者的孩子寄托问题和帮助多子女的家庭劳动妇女照管和教育孩子方面，起了一定作用[27]。

　　根据1957年6月全国妇联副主席章蕴在全国人大一届四次会议上的报告，根据97个城市统计，基层妇联组织举办的群众性街道托儿站已建立2309个。妇联组织与工会配合辅导职工家属组织起来的职工宿舍托儿组，据一省十八市的初步统计，就有4316个。两个共收托儿童285678名[28]。根据杨之华1957年6月在全国职工家属代表会上的报告，截至1956年底，全国集中居住的职工家属举办的托儿所、幼儿园共1774个，收托儿童91830人。而城市街道上举办的托儿站、幼儿园共收托100多万人，其中大部分是职工家属办的。据1957年9月召开的第三次全国妇女代表大会章蕴所做报告中的数据，1956年底全国城市各种托儿机构约有26700处，收托儿童125万余名，比1949年增加了260倍[7](P317)。笔者收集到的这几份数据的统计口径不同、统计规模不同，结果也不完全一致，有些数据也比较笼统，属于估算。但是作为相对权威的官方数据，我们还是能窥见当时托幼机构，特别是街道托幼机构的发展速度和全国的一个概貌。

　　从比例上看，街道群众自办的托幼机构收容的儿童数量，也已经超过其他托幼机构的数量。按照田秀涓的介绍，南京市共有街道群众自办的托儿所(站)、幼儿园(班)167所，收托儿童10947人，是工厂、机关托儿所、幼儿园所收儿童总数的3倍以上。北京地区的情况同样如此，在1955年街道群众自办托幼机构还是新生事物，只有区区33家街道群众自办的托幼机构(见表1)。1956年“三八”节前后，北京市妇联开始发动街道妇女群众建立街道幼儿班[29]，到1957年初即已初见规模(见表2)。

　　1954年到1956年，北京地区的街道托幼机构经历了从无到有的发展，到1957年初具规模，是1955年的8.8倍，成为所有托幼机构中数量最多的一类，占比达到37.6%。从实有儿童数量上看，已经发展成为北京地区托幼机构主要类别之一，实有幼儿数已经超过公立托幼机构以及厂矿企业自办托幼机构，占实有儿童数量的31.6%，仅次于机关团体及其他单位自办托幼机构实有儿童比重(39.1%)*，已经不再是简单的“有效补充”，而演变成重要的组成部分。

　　表1   1955年北京地区托幼机构及实有幼儿数统计[30]　　

　　注：①表中数据由笔者整理而成，并非档案直接显示;②其中工作人员数只包含园长(主任)、教养员、保育员，不包含其他工人及勤杂人员。

　　表2   1957年北京地区托幼机构及实有幼儿数统计[31]　　

　　注：①表中数据由笔者整理而成，并非档案直接显示;②其中工作人员数只包含园长(主任)、教养员、保育员，不包含其他工人及勤杂人员;③档案中对班级和工作人员数量是按照地区进行统计，只能确定总数，无法确定不同类型托幼机构在这两项上的具体数字。

三、街道托幼机构的管理体制与运行特征

　　与依托国家财政的公立托幼机构、机关单位厂矿企业自建的托幼机构相比，街道托幼机构在管理体制和建设原则上存在不同的特点。官方文件将其定性为“群众自办、自管、自给的儿童保教事业机关”[32]，“少花钱办好事”、勤俭节约是街道托幼机构最主要的建设原则。　　

(一)街道托幼机构的管理体制

　　区政府作为城市基层政权，主管地方文教、卫生事业，各街道作为主办单位，成立托幼机构要向区政府文教科申请，“成立街道幼儿园，由主办单位申请，经区文教科批准成立”[26]。另外，在区一级，教育部门、卫生部门、区妇联对街道托幼机构也有管理责任。区初教科负责对幼儿班(托儿站)的教育业务领导，组织业务学习，并办理经费和困难补助，批准成立、撤销等工作。区卫生科负责对托儿所的卫生业务领导及审查批准托儿所的成立、撤销等工作，并协助负责办理托儿所的经费和困难补助，对幼儿班、托儿站(所)的卫生工作负责监督和审查，帮助幼儿班、托儿站(所)提高饮食、环境卫生标准。区妇联“负责向幼儿园、托儿所工作人员进行政治思想教育，并和初教科、卫生科一起深入重点，总结经验，研究重点问题”[32]。

　　街道办事处作为街道托幼机构的法定主办单位，负责的事项主要包括：(1)推动居委会发动群众成立各种各样的街道保教组织;(2)负责对新设立的幼儿组织进行初步审查，合格的分别报初教科或卫生科批准;(3)协助解决居委会(管委会)对幼儿组织日常领导工作中不能解决的问题(包括经费、人事、行政等);听取居民委员会(管委会)的工作汇报，把办事处实在不能解决的问题反映给区办公室街政组，转指导工作组研究解决;(4)对街道幼儿组织的管理工作为办事处日常工作的一部分，要列入月计划和总结中，并应有计划地检查各幼儿组织的工作[32]。

　　但是，街道办事处作为城市基层政权的派出机构，实际上往往只是承担着对托幼机构建设的领导作用，无暇顾及托幼机构的具体建设过程。在具体的执行层面，居民委员会负责街道托幼机构的管理工作，负责托幼组织的建立，并协助解决日常运营期间的困难，而真正的实施者很可能就是基层妇联组织——妇代会的积极分子。根据1955年4月19日全国妇联召开的第一次城市妇女工作会议上的报告，“基层妇女代表会议应设立在居民委员会的辖区内。各城市民主妇联可根据当地的实际情况和居民委员会辖区的大小，提出相应的办法，不必强求一致……基层妇女代表会议必须同街道办事处和居民委员会取得密切配合，共同做好工作”[33]。在街道托幼机构实际运行中，基层妇女组织——特别是妇代会干部和积极分子，发挥了明显的组织动员、带头表率和积极推动的作用。妇代会干部和积极分子具体投身到街道托幼机构建设过程中，“她们想尽各种办法克服困难，积极动员群众力量，解决托儿所(站)、幼儿园(班)的房子、用具和保育人员等问题。不少妇女代表会干部、妇女代表自己动手将破旧的房子修好当做所址、园址，有的干部或群众将自己家中不用的家具借给托儿所、幼儿园使用，有的将多余的房子让出来”[27]。这些都体现了街道托幼机构的自办特质。

　　为了加强街道托幼机构的日常管理，北京地区的部分居民委员会还成立了由妇代会干部和居委会干部共同组成的专门管理委员会(即“自管”的组织形式)，处理托幼机构的日常事务：(1)受居民委员会和家长的委托，直接领导幼儿组织的经常工作;(2)单独或联合居委会定期听取班(站、所)的工作汇报，对存在问题进行研究，提出解决办法;(3)经常了解家长和群众的反映、要求和意见，以便改进班(站、所)的工作;(4)居民委员会和管理委员会应协助班(站、所)解决房屋、人事、行政等困难，决定收费标准及工作人员的任用、工资的初步意见[32]。

　　综上可见，北京城区的街道托幼机构形成了政府卫生部门、教育部门实施业务监管，街道办事处为领导主体，妇代会(包括上级妇联组织)、居民委员会为实际执行者的管理模式。这种模式既不是国家主导，也不是社会主导，而是连接国家与社会，基层政权负领导责任，依托社区积极分子，组织动员社区群众，集合本社区内普通居民的人力、物力，通过集体互助合作的方式，解决社区居民需求的“自办、自管、自给”的福利供给方式。在国家-街道-居委会-妇女积极分子四级关系当中，国家只是提供了制度设计、宏观政策支持、政治承认的功能;街道积极分子(在托幼问题上，往往是妇女积极分子)以妇代会、居委会、专门管理委员会的形式直接参与到托幼机构的建设与管理中，成为真正的组织者与行动者。而妇代会、居委会作为基层社会组织，是沟通国家和社会的纽带，成为基层地方创造、培育与践行集体主义的组织载体。

　　正是管理体制上的差异，造就了街道托幼机构区别于其他各类托幼机构的运行特色。公立托幼机构，主要依靠国家财政，归政府教育部门管理;单位托幼机构，主要依靠单位资金，归单位行政或工会管理;私立托幼机构，资金主要依靠社会力量、归政府教育部门管理。　　

(二)勤俭节约的建设原则

　　正如前文所言，受制于“高积累-低消费”的国家发展战略，勤俭建国、勤俭办社，勤俭办一切事业，是中华人民共和国成立初期的基本建设原则*。1950年教育部为研究如何改造旧的幼稚园教育，选定北京市分司厅及大方家胡同幼稚园作为研究实验的场所，进行新式幼儿教育试点[34]。北京市将很多资源投入这两所幼儿园当中*。1952年，北京市文教局对分司厅幼儿园的实验工作进行总结，撰写了《分司厅幼儿园调查报告书》。针对北京市文教局的报告，教育部全国各级各类学校调查研究委员会办公室提出，“这个报告书能将调查所得的基本情况与主要问题提出来是好的，但文字尚欠简练，对解决主要问题的看法——依靠外在力量而不是首先要充分发挥内部力量，是较大的缺点”[35]。换言之，教育部认为，解决学前教育问题要“依靠内部力量”，而不是依靠国家财政的外部输入性支持。共和国初建，一切都在探索之中，包括发展道路与发展策略。在城市托幼机构的建设思路上，也存在着发展道路之争。当然，这份案例也让我们看到在托幼机构经费来源上，还关涉中央与地方关系的问题。以今天的“事后之明”来看，北京市文教局的思路显然没有对上中央“勤俭建一切事业”的建设思路。

　　在教育部“依靠内部力量”建设托幼机构的建设思路指引下，在全国托幼机构的布局中，才有了机关、工厂、团体、群众自办托幼机构的建设方针。在资源匮乏的条件下，最大可能地挖掘社会各方面的资源与力量来创办妇女儿童福利事业，通过责任分担来降低财政压力应该是务实有效且经济可行的途径。但是，这种建设思路也使托幼机构的条件直接依赖于主办单位的资源多寡，依据单位性质与级别形成了优劣等级。而主要依靠群众自办的街道托幼机构处于整个等级的末梢，成为资源最为匮乏也最需要强调勤俭节约建设原则的基层托幼组织，而这恰也成为了它最具特色和生命力的地方。

　　《新中国妇女》曾宣传过北京市宣武区延旺庙街的一个街道幼儿班。在几乎没有任何外部资金资助的前提下，事事都从节约着手。比如粉刷墙壁，因工价太贵，工作人员就自己动手粉刷，妇代会的同志也来帮忙。买不起家具，就向街道群众借了桌子和黑板。孩子们坐的小板凳，是自己家里带来的。写作业用的桌子，是借铺板搭起来的。这种自力更生、就地取才、因陋就简的街道托幼机构创办方式，并不是延旺庙街幼儿班的独有特色，而是当时街道托幼机构的普遍情况。

　　这样的街道幼儿园，在北京还有很多，这种勤俭办事的精神是值得我们学习的。有些幼儿园只片面的强调各种设备对孩子的教育意义，因此费用很高，使很多孩子无法进入幼儿园，如果大家能够节约一些，就可以办更多的幼儿园，使更多的孩子进入幼儿园受教育，岂不是更好吗[36]?

　　群众自办的街道托幼机构，满足普通市民之所需，却在经费困难与条件简陋中艰难维持，各级政府是如何对待这种情况呢?上级政府是支持、扶持还是依赖基层地方的能动性乐观其成、无为而治?罗琼在访谈录中透露了一条历史线索。1956年11-12月，她随当时的全国妇联主席蔡畅到南京、上海、杭州调查城市基层妇女工作。她们在南京调查基层的民办托儿所，召开了一个里弄妇代会主任的座谈会。妇代会主任们都反映，城市基层劳动妇女参加社会劳动增多，孩子无人照管，而国家和集体办的托儿所收托名额少，许多幼儿入不了园。有的家庭也存在收费贵而交不起的问题。所以，基层妇代会就办了一些简易的托儿所以适应街道劳动妇女的要求，但存在经费困难与条件差的问题。在南京调查中，蔡畅主席曾到一个街道托儿所考察，这个托儿所主要收卖菜妇女的子女。那时南京大街上有很多妇女沿街挑担卖菜。她们一天有大半天在街上卖菜，孩子没人照管。妇代会了解到这些卖菜妇女的需求后，为解决她们的实际困难，利用一个旧庙，收托了三四十名孩子，不论大小都在一个活动室。保教人员有一间小房子作办公室。经费是里弄妇代会、居委会集资的，经费很少，勉强维持，但保教人员的工作很尽力，有活动表，有食谱。罗琼说，当时已进入冬季，当她们进入这个旧庙里的街道幼儿园时，孩子们都坐在自己带来的小凳子上，一双双小手冻得红红的。当所长和两名保育员见到来自北京的妇联领导时，没有提出更高的要求，没有要固定的补贴，提出的要求就是希望国家补助一些经费，买些玩具、教具和桌椅。蔡畅看了以后，表扬她们勤俭办所的精神。关于物质困难，她答应同市、区党委、政府商量解决。蔡畅确实向南京市委和政府领导提了建议，希望国家财政适当给予资助。从后来的反馈来看，南京市委市政府确实也是这么办的。罗琼说，在南京调研之前，对于这类民间自办的托儿所，要不要提出“民办公助”的办法，全国妇联党组内当时有不同的意见。经过这次南京调研后，妇联的文件和领导讲话中，都提出了“民办公助”的要求[37](P141)。　　

(三)低成本、低水平的运行特征

　　在“勤俭节约”建设原则的指导下，受客观物质条件的限制，街道托幼机构出现了低成本、低水平运行的基本特征。

　　1. 师资水平不列过高标准。师资队伍基本不要求具备专业的幼儿教育知识，非以“教”为业，而以“养”为主。以北京为例，园长、所长、主任等大多数由居委会中有妇女儿童工作经验的女同志担任。其他工作人员只要求身体健康，无传染病，历史清楚，能够说普通话。年龄在18岁到45岁之间，具有高小文化程度的可做教养员，具有初小文化程度的可做保育员。未经训练的教养员和保育员在录用后有3个月的试用期，受过训练的有2个月的试用期，通过试用期即可长期担任教养员和保育员工作。尽管不强调专业知识，但是要求这些工作人员热爱幼儿，具有耐心。而且她们的工资也不高，半日制每月不超过15元，全日制每月不超过30元，处于社会平均水平[32]。

　　2. 场所因地制宜、因陋就简。受客观条件所限，大部分街道托幼机构房屋条件比较差。很多使用的房屋比较狭窄，一般都是三四十个，甚至五六十个孩子拥挤在一间小屋子里，孩子活动很不方便。窗户小，空气不流通，对孩子健康影响很大。为了节约成本，有的班屋子里挤不下，就把孩子分为了两部分活动，一部分在室内，一部分在室外。室内室外轮流倒换。遇到下雨，一部分孩子就没有地方呆。在房屋来源问题上，要么借用街道公房，要么强调发挥群众的积极性，由教养员密切地团结街坊，从街坊中设法腾出闲置房屋，甚至也有一些教养员让出自己的家中房屋，白天幼儿班用，晚上自用[29]。

　　3. 用具就地取材、挖掘资源。当时北京市街道托幼机构的桌椅板凳、教具玩具等都很缺乏。有少部分幼儿班有合格的桌椅，绝大部分幼儿班儿童所用的桌子是用木板搭的，坐的是自己带来的各式各样的小凳子。1956年的调查报表显示，东单区、崇文区、宣武区、西单区、东四区、前门区、西四区所有街道托幼机构只有404张桌子，697把椅子，平均41个孩子才能分到1张桌子(见表3)。桌子不够可以不用，椅子不够就让孩子从自家带过去。开水壶、洗手用具等多是教养员从家中带到班里。玩具教具开始时都没有，主要是鼓励工作人员自己制作。

　　表3   1956年北京市街道幼儿班桌椅数统计[38]　　

　　注：①上述数字并不是北京地区所有的托幼机构数量。②桌椅缺额是以半日制两人一把椅子、十二人一张桌子计算。

　　4. 依据成本定价、收费便宜低廉。这种街道托幼机构的收费标准不高，基本的收费原则是“根据母亲的经济能力和开办托儿站的必需费用来决定收费多少。既不依赖政府补助，也不使母亲有过重的负担。儿童生活水平既不过高，也不低于他们的家庭生活”[39]。一般每个幼儿每月收费根据各园具体情况自行决定，但全日制最高不超过4元，半日制不超过2元[40]，大概占北京地区普通家庭月收入的5%左右。

四、街道托幼机构得以运行的条件

　　尽管当时的街道托幼机构存在低成本低水平运行的特征，但是它们的作用是无法否定的，解决了大量婴幼儿照料的问题，让很多需要外出劳动的城市底层妇女不再陷于孩子照料和外出劳作谋生的冲突之中，同时也提供了一部分城市妇女的就业机会。

　　用群众性的互助互济办法创办社会福利事业的做法得到了中央政府的肯定，写入了1957年6月26日全国人大第四次会议周恩来总理所作的政府工作报告中。“在社会福利事业方面，也应该发挥社会团体和广大群众的力量，提倡社会团体和群众之间的互助，举办各种社会福利事业。最近全国职工家属代表会议所介绍的各种群众性的互助互济办法，是有成效的，应该提倡和推广。”[40]政府工作报告中提到的“全国职工家属代表会议”是指1957年6月4日至12日，全国总工会与全国妇联在北京召开的中国第一次也是历史上唯一一次的职工家属代表会议。这个会议的政治待遇很高，毛泽东等国家领导人接见了家属代表。职工家属代表会议上介绍的以群众之力办集体福利事业的事例中，也提到了街道托幼机构，因为当时街道托幼机构很多是散居在城市居民区的职工家属办的。在这个会议上，杨之华曾经对这种“集体福利事业”建设方法有过总结：“社会主义集体福利事业，主要就是组织群众自己的力量来为群众自己服务的事业，它应该用最少的钱为群众办很多很好的事。…这就要求所有热心办这些事业的人，不要在形式上讲铺张，讲豪华，一定要为群众打算，为事业打算，一定要象勤俭持家一样地精打细算。”[41]

　　从周恩来和杨之华的描述中，我们可以得出，创办街道托幼机构这类集体福利事业有几个关键要素：一提倡集体互助;二要有“热心办这个事业的人”;三是勤俭办事，对街道托幼机构的功能采取务实定位。　　

(一)邻里互助传统与集体主义新道德

　　怎么理解“社会主义集体福利事业”中的集体主义和互助互济精神?近代以来，以打倒“孔家店”为号召的现代革命，消解了传统的政治秩序，但传统社会的人情世故依然保留在普通中国人的思维方式和行为模式里。互助不仅是一种伦理德性，更是一种功能性的现实需求。“远亲不如近邻”“邻里守望相助”的观念依然被民众认可并贯彻到日常生活实践中。

　　从意识形态角度讲，互助是中共极力倡导的社会主义意识形态，互助更是一种生产方式与劳动形式。换工、变工等互助形式，一直被中共视为迈向社会主义生产方式的初级形式。早在苏区与边区，中共就鼓励各种互助形式，并推动这种建基于血缘亲属间的传统互助向家庭外的外人拓展。中华人民共和国成立后农村推进的合作化运动就是从各种初级互助形式开始，向高级社的推进[42][43](P236)。在这种以合作组织起来、迈向集体所有制的社会大氛围下，城市居民间的互助也被视为一种集体主义精神的体现与迈向社会主义的社会联合的方式*。

　　中华人民共和国成立之后，建立起蜂窝状的社会治理结构，街道、单位、村社都形成了一种相对封闭的社区治理结构。作为物理空间与社会空间，不停歇的政治社会运动使城市社区成员间——即使是新到来的城市居民，都有更多机会建立起面对面的联结，隔断性的治理空间安排又使社区内的人员形成内聚的社区认同。这些都为生活中的互助提供了情感与伦理背景。而熟人间的“邻里相望”在当时的意识形态话语中，被提升到了集体主义精神与社会主义道德的政治高度，更是得到了国家的肯定与表彰。所以，传统的人情世故与新社会的集体主义精神糅合汇粹成新时代的街道社区中的互助互济，街道托幼就是利用了这种精神资源。反过来通过满足群众的切身所需培植了社区成员的社区认同与集体主义精神。保育员、教养员、社区领导和婴幼儿的父母都是生活在同一个社区中，熟人关系与政治关系共嵌所建立的信任与托付，使得婴幼儿照料既具有传统的温情色彩与伦理约束，又有了新社会中的新意义。　　

(二)妇代会与妇女积极分子

　　周恩来在政府工作报告中明确指出了当时创办集体福利事业的两大主体：社会团体与广大群众。对创办托幼机构这项集体福利事业而言，在工人社区，家属委员会及其中的妇女积极分子是杨之华所称的一群“热心办这个事业的人”，在街道中是妇代会及妇代会中的妇女积极分子。按照全国妇联的说法，“街道托幼机构，是民主妇联依靠街道积极分子举办起来的一种简便的托儿组织”[44](P8)。

　　北京市“由市妇联动员了一批街道工作积极分子参加短时间学习以后担任教养员工作”[29]。天津市民主妇女联合会妇女儿童福利部副部长白菊如直言，街道幼儿园的工作人员大部分是街道妇女代表中的积极分子，“她们的业务水平虽然不高，但是有一定的政治觉悟，对保育事业有一定的认识，所以在工作上一般是热情的、负责的”[39]。这些积极分子在街道托幼机构中承担的任务很广泛、参与的程度很深，包括动员、组织、创建，还包括日常的领导与管理。“由街道基层干部和群众中的积极分子共同组织管理委员会进行经常的领导和监督”[6]，或是本身就是街道托幼机构的保育人员。开始时她们差不多全不拿工资，因此街道托幼机构的收费比全托要便宜一半[45]。可见，街道托幼机构的低成本运行和收费廉价跟这些积极分子的志愿性的免费或半免费的劳动付出密切相关。另外，这些积极分子对托幼机构的工作非常用心。当时政府宣传过很多这类典型，如《人民日报》曾报道过一位老太太：“东直门大街幼儿园孩子的伙食费只六元，五十多岁的老太太丁锡佩通过各种方式，却能做出各种适合孩子口味的菜来，每一天的菜、饭都有变化。这个老太太已被选为北京市的模范炊事员。”[45]之后，她和北京市西四区西四北幼儿园女教养员王立威、前门区永光寺幼儿园女教养员许庆艾、东四区第三托儿所保育员史佩济、北京第一机床厂托儿所保育员吕英南、空军干部部保育院保育员王桂英、人民解放军六十九军绥光小学幼儿园保育员袁树莲、北海幼儿园教养员康克维等公立托幼机构、机关单位托幼机构的工作人员一起被评为北京市劳动模范[46](PP91-93)。

　　这些积极投身于托幼机构建设的街道积极分子，以前多为家庭妇女。当国家以政治表彰的形式承认这些积极分子的劳动与付出时，在经济收益上处于相对劣势的群体，获得了政治与社会层面上的承认。在劳动光荣、不参加劳动者是寄生虫这样的社会政治氛围下，参与街道事务本身被视为参与了社会活动，而从事街道托幼机构的工作，尽管收入微薄，但也算一种社会工作。在当时的意义谱系里，其价值也是高于家庭妇女的状态的。我们不能因为她们接受了政权号召就简单地否定这些街道积极分子的状态，不承认她们的主体性。当她们在更宽阔的社会生活中找到了自己的位置，且因自己的劳动/行动而获得国家的表彰、街坊的认可感谢，这种个人生命价值的饱满可能是家庭生活中无法获得的。国家和社区的认可和承认对于个体生命价值往往具有超越经济利益考量的意义，让个体生命饱满并得以升华。我们不能忽略这一精神层面的需求。

　　在物资匮乏的年代，在处理物资收益与精神表彰之间平衡的过程中，需要持续刺激与调动起这种精神状态，尽管存在现实的困难，但国家显然很好的感知并合理利用了社会成员对于集体认可的精神需求。有的研究者把这些街道积极分子看作“准行政人员”[47]，看作国家的代理人，无视街道积极分子作为联结国家与群众的纽带。她们首先是群众。考察街道幼儿园等集体福利的创办过程发现，这些积极分子更像“群众代理人”，是群众中的热心公益者。通过参与国家支持的社会组织(妇代会)，也获得了国家的背书与支持。她们响应国家之号召、接受国家之领导/引导，组织动员本人所属之群体，同时服务于本群体。个人所起的积极表率作用，并不只是对上的政治表现，而更多地是对下的热心。她们比同群体人表现出更明显的奉献精神，但这种奉献精神并非只是新时代的抽象的集体主义，而是生根于中国人的传统道德观念——为本社群奉献的自我牺牲、顾全大局的利他精神。当然，她们的奉献精神被执政者赋予了新时代的集体主义的政治内涵，她们走出家庭、服务社区、从事社会工作同时被国家赋予“妇女解放”的向上价值。于是，新旧道德的融合，为这些积极分子赢得了社区内的权威，为她们开展各类工作奠定了人情与政治基础，也激发了积极分子的工作热情和个人的意义感。　　

(三)务实的功能定位

　　街道托幼机构功能定位是解决劳动妇女照料孩子的负担，主要解决“养”的问题，而非“教”的问题。在对托幼机构的定位问题上，曾经存在两种不同的倾向：一是将之定位为儿童福利，看作“学前教育”的实现形式;二是将之视为妇女福利，是妇女参加社会劳动的前提保障。这两种不同的定位虽然密不可分，但还是存在明显的差异。前者意味着要以儿童保教为中心，投入人财物资源，尽力提高托幼机构的质量和教育水平。后者意味着托幼机构的主要任务是解放劳动妇女，帮助劳动妇女“看孩子”，只需要保证保教人员能够像母亲一样关心爱护他们，使婴幼儿安全、健康地成长，知识文化教育是相对次要的问题，托幼机构的目的在于将妇女从婴幼儿照料的家务劳动中解放出来，投入社会化的生产劳动中。

　　在当时的政治话语中，尽管强调托幼工作对于儿童发展的重要性，但论述策略与政策理念是倾向于后者的。在叙述结构上，首先会强调托幼工作对妇女解放的重要意义，而且托幼对妇女解放的意义一般都会放在儿童福利之前。1950年，邓颖超就提出要“围绕生产方针，进行文化教育、儿童保育、妇婴卫生及协助有关方面贯彻劳保条例等具体工作，解除妇女在生产中所遇到的困难”[48](P 192)。儿童保育工作被放置在和文化教育、妇婴卫生、劳保条例同等的位置，但其功能是服务于妇女参加社会生产。1950年苏联幼儿教育专家戈林娜和马弩依连柯先后来中国指导中国的幼儿教育工作。在苏联专家帮助下，中华人民共和国制订了幼儿园教学纲要，废除了以儿童为本位的自由主义教育思想为基础的单元教学，制定了全面发展的幼儿教育以体育为首要任务，同时重视集体主义的教育、劳动教育和各民族儿童友好以及热爱祖国和领袖的教育方针。到了实践中，这种教育方针变得非常务实，如何让孩子吃得饱、穿得暖，如何解决劳动妇女的困难，就成为最主要的问题。在宣传上，最常见的表述类似于“幼儿教育事业的发展，保证了我国妇女得以更广泛地参加各种生产活动，参加各种社会和政治活动，并为儿童的共产主义教育打下了基础”[49]。

　　到了街道托幼机构的层面上，经济实用的特点表现得更为明显。当时的宣传部门把街道托幼机构的优点总结为三项：“第一，它们是群众自办的，经费人力都可以自给自足，举办容易，也可以为国家节省资金。第二，形式简便灵活多样，接送方便。街道托儿组织的形式很多，在北京就有托儿站、幼儿班、婴儿班等形式。第三，妇女节约原则，适合广大妇女的经济水平。”[25]可以说，这是从国家视角和母亲视角出发总结的优点。对街道托幼机构的务实的功能定位，低成本、低水平运行的方式，受到了当时物质匮乏的客观条件限制，但不得不说，这是一项服务于普通民众利国利民的创举，实实在在地解决了底层劳动妇女的实际困难，满足了她们的需求，也符合家庭的经济承受力，取得了良好的社会效果。用当时的语言表达是用“最少的钱办好事”[41]。