✪ 樊 鹏 | 中国社会科学院政治学研究所

　　✪ 李 妍 | 香港中文大学政治与行政学系

　　【导读】4月10日，阿里巴巴集团去年依据反垄断法被立案调查之事，终于有了结果。依据阿里巴巴集团在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位的行为，市场监管总局对其处以行政处罚，责令停止违法行为，并罚款其2019年中国境内销售额的4%，计182.28亿元。

　　继去年末互联网反垄断风暴之后，平台反垄断成为社会关注的焦点。本文作者指出，平台反垄断的最大难点不在于技术巨头的规模和结构，而在于其技术特征以及权力行使的过程特征。这些特征使巨头拥有超过传统政府组织和国家边界的行政能力，成为“看起来像是国家”的现象级政治物种。就此而言，平台垄断不单单是经济问题，而已成为一个世界级的政治现象。同时，巨头崛起还带来了侵犯隐私、加剧社会分化等“创造性破坏”问题，借创新而起家的巨头会利用支配地位，阻碍中小企业进入市场，反过来遏制创新。更需注意的是，一些国家已出现互联网巨头通过“旋转门”影响政策的趋势，国家行动能力似乎受到极大阻碍。

　　作者认为，国家对平台巨头垄断地位及其可能引发次生灾害的警觉和干预，是政治体系和组织系统的本能反应，但在反垄断的理论策略、技术手段和资源储备等方面，国家权力可能还没有完全做好准备。这两股力量的深度博弈，值得持续观察。

　　本文发表于《文化纵横》2021年第1期(2月刊)，特此编发，供诸君思考。　　

　　驯服技术巨头：反垄断行动的国家逻辑　　

▍反新技术巨头垄断的国家行动

　　2020年末，中国的市场监管机构对科技公司阿里巴巴集团涉嫌垄断行为展开调查，这是中国政府积极推进反垄断、防止资本无序扩张的重要举措。这一事件背后有一个重要的全球背景，近两年随着“技术巨头”（Big Tech）逐渐发展成为重要的市场主体，世界各国政府都在密切关注技术巨头的广泛深刻影响，以强监管和反垄断为特征的国家行动持续进行。

　　2019年10月，美国众议院司法委员会发表了一项针对新技术巨头的调查报告，结论是四家科技巨头——亚马逊、苹果、脸书和谷歌——已从“富有挑战精神的初创企业”转变成为“我们曾在历史上看到过的如石油大亨和铁路大亨那样的超级垄断者”。

　　一年后的2020年10月9日，美国众议院司法委员会的反托拉斯小组完成了对以上4家巨头长达16个月的调查，这份长达449页的报告详细记录了过去16个月美国政府对苹果、亚马逊、谷歌和脸书(Facebook)的垄断调查。报告谴责这些技术巨头在关键业务领域具有强大的“垄断权”，并且滥用了市场主导地位。这份报告以大量证据指证技术巨头的反竞争行为阻碍了创新，减少了消费者的选择，甚至削弱了民主制度的根基。紧随司法部其后，2020年12月9日，美国联邦贸易委员会同48个州(地区)在经过广泛调查后起诉脸书在社交网络领域的非法垄断，这一行动旨在迫使该公司剥离其两个主要业务部门Instagram和WhatsApp。

　　在欧洲，早在2018年欧盟就发布了《通用数据保护条例》，针对当时苹果、脸书和谷歌三家公司涉及数据垄断和非法逃税进行了处罚。2020年12月15日，欧盟最新公布了两项有关数字服务(Digital Services Act)和数字市场(Digital Markets Act)的法律草案，有评论认为这两项法案将极有可能催生一个综合性监管机构，用以更好地实现对来自硅谷的技术巨头的监管。紧随欧盟其后，2020年12月末英国竞争及市场管理局(CMA)发布声明称，英国政府正在拟定针对技术巨头的监管措施，以加强本土技术监管与线上社会保护。

　　有评论认为，这些针对技术巨头的国家行动，显示出各国决策者对新技术市场环境的理解正在发生“演变”，新技术领域的监管政策也将发生显著转变。2020年12月，《纽约时报》在华盛顿组织一个研讨会，邀请立法者与科技和政策领域的专家对技术巨头问题开展讨论，在他们所达成的众多共识中最基本的判断是“（技术企业）自律时代已经结束，需要国家采取行动”。

　　然而，十分吊诡的是，当各国政府风风火火开展反垄断行动时，金融市场和技术企业端的反应却十分冷漠。美国硅谷五大技术巨头的公司市值在2020年全年增长了46%，股价总额达到7.2万亿美元。2020年新冠肺炎疫情大流行在世界范围内都更进一步提高了跨国技术巨头的经济运行能力。

　　政府火热的反垄断行动与市场社会的变冷反应之间的强烈反差，可谓是“冰火两重天”。传统国家组织对新兴技术巨头显现出加强监管的强烈意愿，政府试图通过诸如编写特定技术产品监管指南，开出巨额罚单、启动立法规制甚或强行拆分等措施对技术巨头进行“驯服”，宣示了捍卫国家权力的意志。但是，这一过程也暴露出国家在加强技术巨头监管和反垄断方面所面临的种种困境。许多证据显示，在反技术巨头问题上传统国家出现了严重的体系相对滞后、能力相对不足的现象。

　　很早就有人指出，新技术革命很有可能瓦解国家能力。国家（民族国家）这一近代以来的政治组织形态本身，在新一轮技术革命环境下正面临根本性挑战。然而如果我们将国家依然视为阶级社会中特殊的公共权力，可以发现在新一轮技术革命条件下，国家维护自身权力意识的表现，同历史上没有太大差异：面对挑战其权威的新生政治主体和事物出现时，往往率先表现出强烈的控制欲望，表现出将其纳入可支配的行政权力范畴的意志，以重申国家权威，丰富治理工具，革新国家能力。

　　然而国家是否依然具备实现这一政治意图的高效行动能力?大量证据表明，传统国家组织在监管理念、监管策略(存在强烈争议)和监管工具以及支撑性资源等方面，都还存在许多弱项短板。例如有跟踪调查显示，欧盟对技术巨头在反竞争策略的指控调查耗时数年，也曾对谷歌处以数十亿美元的罚款，但谷歌并没有进行太多实质性改变，对于恢复市场竞争几乎没有产生任何显著影响。

　　本文试图结合近两年尤其是2020年以来不同国家开展新技术反垄断的经验，探讨国家基于何种原因或任务开展针对技术巨头的政治行动，文章把国家捍卫自身权力的主要任务集中在以下四个方面：捍卫行政管治边界与制度能力、防御技术的“创造性破坏”、维护公平竞争的市场秩序以及扭转技术政治“旋转门”。本文将讨论面对技术巨头在各维度的扩张以及新技术所产生的广泛而深刻社会政治影响，国家围绕自身任务如何开展行动？同时也将分析这些行动所能够达到的实际效能和限度以及遭遇了哪些困难和挑战。　　

▍捍卫行政边界与有效制度能力

　　作为现代“国家构建”成功的重要标志是一切市场和社会行为均有着清晰可辨的边界和限度，这在国家能力层面被理解为市场社会对于国家的“可识别性”或“易读性”（legibility），即国家必须有能力将所有社会市场主体的行为纳入它的行政权力监测和支配的范围。[1]然而在新技术革命环境下，日新月异的新技术加速改变了政府权力行使的环境，保持政府“易读能力”的原有监管框架和监管工具的实用性及其权力极限，受到持续挑战。

　　技术巨头会为每个单一个人创建统一的标识符。在脸书系统中，每个人会有唯一的ID，个人ID是技术巨头编辑几乎所有产品分类标记或技术分析的基础。这意味着技术巨头采用了与政府相同的易读性系统，它有能力实现对社会的系统性“征税”。为此，技术公司还采用了同政府行为相似的价格歧视策略，许多科技公司花费了越来越多的精力来实现接近完美的价格歧视。[2]

　　一些大型技术公司的广告拍卖机制，鼓励竞标者为流量支付预期的边际利润。类似亚马逊这样以非广告模式起家的公司，最终也利用广告来捕获供应商所保留的最后一点利润。在建立可读性系统之外，每个大型高科技公司还在尝试控制一个社会标准测量系统，通过垄断性标准指南，确保某种社会交互的基本单元归他们所有，从而构建一套可持续的利润长供应链系统。从国家财税汲取功能的角度来看，技术巨头的行政能力远远超出传统政府组织，更像是政治学家詹姆斯·斯科特（James Scott）意义上的“看起来像是国家”的现象级政治物种。

　　在互联网经济环境下，向个人征收税款是许多国家面临的重大能力挑战。对国家来说，技术公司自身的超强能力构成了易读性障碍；但在实践层面上，它又是政府解决易读性障碍的依靠。对国家能力较弱的政府而言，他们不得不采用某种“封建”模式，授予技术公司强大的特权。典型案例就是印度尼西亚政府基本上将营业税收入外包给了技术巨头，这表明大型科技公司俨然具有类似本国一级地方政府的能力。

　　这里所指的“封建”并非传统意义上失控的“领地”或“飞地”，而是某种超级复杂性与不可知性。技术巨头真正形成垄断的原因并非源自它的规模和结构，而是深深植根于技术巨头的技术特征以及权力行使的过程特征——权力深度嵌入社会经济政治体系的微观运行。在技术巨头支配的世界中，产生了海量微观交易行为，衍生出指数级的信息不对称，不仅指数级地增加了政府监管的制度成本，而且由于许多现象事实上超出了行政能力和制度极限，政府往往难以及时革新监管工具，以至于无法识别潜在风险。

　　技术巨头的权力运行方式，相比较于传统的垄断工业集团，更加具有高度隐匿性、模糊性与易变性，它不仅像是一个集中了数据、资本和技术的超级权力体，更像是一个充满力量且隐匿无形的复杂系统。这个复杂系统同时结合了权力的高度集中、统治(支配)技术的智能化管理以及资源(数据)的分布式汲取的三重优势，形成了一个既具有统一意志，又具有以松散、耦合、开放能力为汲取特征的权力系统。

　　一位谷歌的前雇员在《纽约时报》组织的那场讨论会上曾这样比喻技术巨头对国家组织系统的影响：100年前反托拉斯，浮出水面的问题看起来像一座冰山，问题都是浮出水面之上的;而数据时代，露出水面的冰山仅仅占了10%，90%隐藏在冰山之下。伴随未来AI和数据开发系统的深度应用，技术巨头的系统锁定能力将使其风险远远低于水线之下。当前西方国家实施的“反托拉斯法”乃是源自蒸汽机时代的创造，是针对当时市场主体规模和结构特征的立法产物，主要手段是拆分和处罚；但是对于构成技术巨头“垄断”内涵的技术权力的垄断“过程”，从根本上缺乏有效的强制执行措施和手段。

　　技术巨头相对于国家制度能力的挑战还不仅体现在国内层面，在国际层面也值得关注。伴随着技术巨头的国际化，无论是基于组织本身抑或技术能力的扩张，都使其逐渐演变成为突破国家边界的新型政治力量。同传统跨国公司比较，技术巨头更加具有穿透国家主权的技术能力和组织能力。国家体系对技术巨头认识的转折点出现在2016年美国总统大选期间，标志性事件是剑桥分析利用脸书的共享数据和偏好剖面(personal profiling)技术对美国大选的干预，这也使更多决策者认识到外国势力更易渗透。

　　事物的另一面是，在互联网和数字领域，保护本国的战略利益和竞争优势仍然是各国的最高任务。在该领域，无论是关键性基础架构的建设，还是国防和情报架构中的先进技术集成，技术公司尤其是巨头企业为政府提供创新产品，仍然在提高和改善国家能力中发挥关键角色。2020年的新冠疫情，进一步加剧了技术巨头的力量和影响。过去中心化的决策和管理体系正逐步释放给技术企业参与的“弱中心”管理体系，这进一步加剧人力、资本和技术的分布式管理，技术巨头成为负责危机管理的重要主体。技术公司参与实施的社会封锁，已经不再是传统意义上政府对海、陆、空及其他领域和空间的自然封锁，它具有更多新型特征，对社会带来的潜在影响，可能会超乎既有历史经验的想象。　　

▍防御“创造性破坏”冲击

　　世界范围内来看，新技术应用开启了全新的商业变局和社会生活方式变革，创造了崭新的经济形态与增长模式，但同时也带来了经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”的问题。这里的创造性破坏可能不仅涉及数据管理和创新竞争中出现的社会隐私保护问题，密集激烈的创新竞争可能打碎原有稳定的经济社会结构，破坏社会稳定性与凝聚力；与此同时，它还涉及日趋严重的社会分化以及对国家发展格局与地区不平衡带来的消极影响。

　　新技术巨头的权力深植于公众日常生活和消费，掌握海量数据和市场交易信息。哈佛大学社会学家肖沙娜·祖波夫（Shoshana Zuboff）创造了“监视资本主义”一词来形容她所理解的“新技术资本主义的经济逻辑”，其中包括“将生活在市场动态之外的事物（例如人类经验）转化为商品”的逻辑。技术巨头的主导地位，使得它可以随意对待消费者的隐私。消费者则被迫使用隐私保护差的服务，否则就只能彻底放弃这项服务。

　　谷歌是最早认识到迅速收集在线习惯并将之数据化和商品化的价值的公司。2019年2月美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission，FTC)向美国司法部提交公诉，指控TikTok未经获得父母同意非法收集13岁以下未成年人信息。2020年年末，美国联邦贸易委员会对推特进行了一项类似调查，原因是推特将用户作为账户验证方式的个人电话号码用于定位广告投放。英国竞争与市场局在一份报告中提出，谷歌和脸书在收集和使用个人信息用于个性化的广告，几乎不受任何限制。

　　然而，从西方国家经验来看，政府针对技术巨头违反数据隐私保护的国家行动，在法律实施层面受到极大技术能力的约束。有报告指出，欧盟出台《通用数据保护条例》后，在限制大型科技公司收集数据方面的努力总体是失败的。一个重要的原因是支撑该法律实施的技术维护工作被委托给了爱尔兰负责，而爱尔兰没有足够的技术监测能力和资源确保有效的立法实施。另一个问题是国家在数据收集与使用方面的合规性管理和惩罚似乎对技术巨头几乎没有震慑力。《经济学人》杂志的一项调查线索，迄今为止欧盟针对美国技术巨头的最高罚款额仅为受处罚对象的大型科技公司市值的1%。[3]

　　新冠疫情强化了技术巨头对公众线上隐私的获取和破坏。有报道指出，脸书和谷歌几乎建立了海量的用户档案，它们可以基于这些档案卖出数额惊人的广告费，即使有广告商认为购买这些信息有悖道德，但在现有竞争环境下别无选择。更有甚者，一些看起来能够促进保护消费者隐私的措施，可能产生反竞争效应。例如在美国国会针对技术巨头的听证会上，就有人指证苹果公司利用隐私概念作为“保护伞”，以隐私之名做的所谓“技术改进”事实上是旨在强化苹果的竞争优势。

　　作为“创造性破坏”的另一个重要表现是互联网新技术的应用对经济社会领域不平等的深刻影响。技术应用是否增进了广泛的社会福祉这一问题，始终是一个巨大的疑问。多年以来，西方学者一直怀疑高科技会改变城市的等级制度，因为它偏向技术更加熟练的工人。十年前的一项研究就曾指出，采用个人计算机越早的城市，相对工资增长越快。[4]普林斯顿大学经济学家埃丽莎·贾南诺(Elisa Giannone)的研究更进一步证明，自1980年以来美国城市之间工资水平的差异受到技术驱动的产业集群化的驱动，在技术企业集中的地区高技能工人的工资增加更快。而在另一侧面，世界各地的低技能工人(包括亚马逊等科技公司的低级别员工以及使用Uber这样的平台来寻找客户的自由职业者)都面临着不断恶化的工作条件和几近停滞的工资收入。

　　新技术对经济发展平衡性的影响远不止于此，从西方国家的发展经验来看，新技术对国家发展格局的影响巨大。很多证据显示，蓬勃发展的沿海科技中心与内陆较小城市之间的差距日益扩大，数字技术为都市经济的差异化发展做出了显著贡献，当然也给落后者带来了更加剧烈的社会苦痛。布鲁金斯大学的最新研究表明，一小部分高度数字化的沿海技术中心同其他地区比较，在经济增长和收入衡量标准上的距离越来越大。这项研究对2015年以来美国人口超过100万居民的53个都会区就业数据的分析显示，技术巨头聚集的几个主要枢纽城市人口虽然仅占全国城市总人口的一半，但就业增长占全国四分之三以上。相比之下，较小的都市地区则明显落后，城镇和农村地区则出现了增长停滞或负增长。简而言之，技术革命加剧了美国日益严重的地理失衡和城乡差距。

　　早几年，经济学家迈克尔·巴克斯特(Michael Baxter)和企业家约翰·斯特劳(John Straw)在他们的著作中曾经分析新兴技术对经济发展是否产生“涓滴效应”的问题。答案是否定性的。他们强调新技术本身蕴含着加剧社会不平等的潜在因素：“首先，专利的存在可能意味着，创新创造的大部分财富可以增加社会上最富有的人的财富，但限制了‘涓滴效应’的实现。其次，事实上有更多商品是免费在线提供的。问题在于，为数字产品提供资金的唯一手段就是广告，这个行业的收入越来越多地由少数技术巨头主导。”[5]