反垄断的国家逻辑 —— 那些科技巨头，已成为“看起来像是国家”的政治物种 ...

▍维护公平竞争的市场秩序

　　互联网新技术曾经被誉为强大的民主力量，它使创新型初创企业能够与既有企业竞争，改变整个行业的格局并创造新的行业。然而，随着这些初创公司成长为庞然大物，它们的发展转向了事物的反面。正如国内某技术巨头代表人物声称他们代表市场“创新”，但无论是基于国际经验还是理论研究，没有证据支持这一结论。相反，技术巨头自身成为阻碍和抑制创新与公平竞争的最大因素。

　　2020年10月9日，美国众议院司法委员会发布的反垄断调查报告，谴责苹果、亚马逊、谷歌和脸书都有着利用“致命收购”打压对手、收取过高费用和迫使小企业签订“压迫合约”的垄断行为，报告提出了一些反垄断建议，包括迫使科技公司分拆、实施业务结构重组等。

　　科技巨头维护垄断型竞争地位的一个重要原因是，巨头对小企业的投资有着显著的“虹吸效应”。近十年，美国针对新企业的早期投资持续下滑，数字市场中的创业率——定义为整个行业中的“初创公司和年轻公司的份额”同样显著下滑，从1982年的60%跌至2020年的30%以下。

　　芝加哥大学最近的一项联合研究提出，线上科技巨头在争取投资方面具有天然优势，在技术投资领域存在着一个著名的“创新射杀区”(innovation kill zone)，即已经占据主导地位的平台几乎不会面对竞争压力，因为投资者会倾向于避免投资和技术巨头有直接或间接竞争关系的公司。这一研究还提出，数字经济领域的大型公司进行的收购是导致初创公司投资下降的重要原因。当大企业发现行业中具有竞争力的小企业时，它们常常会主动消除这些竞争，最有效的方法就是直接收购，这种收购叫作“豪夺”（killer acquisition）。[6]

　　能够证明上述判断的案例有许多，例如脸书在收购Instagram时，内部曾秘密称为“土地抢夺”。过去二十年，亚马逊收购了至少100家公司，尤其在近些年，其野心急剧膨胀。从收购直接竞争对手Zappos、Quidsi，到收购从事智能家具安防业务的中国初创企业Blink，亚马逊增加了大量客户数据储备来确保其垄断地位。另外，调查发现亚马逊存在恐吓其平台第三方卖家、强制仲裁、增加卖家费用、占用第三方卖家数据和捆绑自家广告的行为。

　　作为反垄断国家行动中的重要问题，是如何保护在新的商业逻辑下运作较小参与者的生存和权利。然而技术巨头的垄断地位几乎不可撼动，它们垄断地位的本质不在于规模和结构，而是技术巨头的权力特征。以谷歌为例，有两个主要因素使之免于外部竞争：第一，搜索服务器的高额成本;第二，点击和查询数据的自我强化优势，让搜索引擎不断提高搜索结果的相关性。考虑到谷歌的搜索算法已经通过数万亿次查询得到了持续改进，即使一个能够确保必要的资本来大力投资计算基础设施的新贵也会发现自己处于相当不利的地位。

　　美国司法部的反垄断报告就发现，谷歌通过数据盗用和自家优先两种办法确定其优势，通过从未经许可的第三方获取信息来改善搜索结果，从而维持其搜索垄断地位。与此同时，谷歌还在搜索中做了改变，以给自己的服务提供优势，并使竞争对手的产品处于不利地位。2020年10月，美国众议院司法委员会的反托拉斯小组成员、美国共和党众议员肯·巴克(Ken Buck)在接受美国CNN的访谈中确认这份报告调查了技术巨头企业的许多员工，“多数员工准确地描绘了苹果、亚马逊、谷歌和脸书如何利用其垄断力量充当市场守门员，破坏潜在的竞争并挑选赢家和输家”[7]。

　　从这个意义上讲，数字平台是自然垄断。传统的反托拉斯法倾向于将其分解，从而消除其规模优势。然而有学者提出，在过去的十年中，反托拉斯执法者并未阻止主流平台公司数百笔收购中的任意一笔收购。因此，尚不清楚新一轮反垄断行动和拆分预期最终能否成功。这其中的主要障碍和局限包括：首先，为使反托拉斯得以实现并最终取得成功，可能需要彻底改革围绕它的整个法律制度;其次，竞争加剧并未解决平台经济固有的自然垄断动力;再次，技术巨头反垄断涉及比过往更加复杂的国际合作。正如上引《经济学人》杂志的分析表明，尽管欧洲一些监管机构和立法者对技术巨头设置的监管护栏领先于美国，但迄今为止最高罚款额仅为受处罚对象市值的1%，这就让我们更是难以想象欧盟将如何自行拆分一家美国公司。反巨头的“泛大西洋”合作至今仍是一张白纸。[8]

　　考虑到数字平台已改变市场的运作方式这一根本变化，有观点提出无论是拆分技术巨头或剥离巨头在金融、科技等领域中小企业的持股份额（这正是目前中国针对阿里巴巴所采取的举措），都难以起到显著效用。各国政府必须超越传统反托拉斯的思维。

　　有人提出，一个有效的办法是促进技术巨头的数据开放。例如仿照传统金融机构监管方式，如果一家技术企业拥有超过5万个人账户，就应受某些法规的限制，例如需要强迫其开放应用程序接口(Application Programming Interface，API)，要求Big Banking和Big Tech都提供对客户数据的API访问权限，使所有市场主体均可以平等地访问消费者数据，既可以防止强者越强，也可以促进新的竞争者的出现从而维护市场开放竞争。但是也有人提出，如此也许可以促进竞争，但也可能导致严重的隐私侵害。剑桥分析公司(Cambridge Analytica)正是使用了技术巨头的共享信息渗透进美国大选。如何确保二者相互协调，这显然超出国家现有监管能力。

　　另外一种思路则着眼于确保技术巨头的利益得到更广泛的共享。例如，可以通过法规要求一定规模的平台将股份分散给个人，也用于为国内和全球公共物品提供资金。也有西方学者提出更为激进的思路，认为如果不对技术巨头的公司结构(所有权、控制权、定价权)进行系统干预，巨头的集中垄断就难以避免。作为使部分或全部大型平台公司成为公共所有权(完全或通过控股或多数股权)的办法，是使由工人、消费者、政府官员和公众等组成的众多利益相关方代表组成自治公共信托机构，同时以嵌入式民主管理结构和新的公共利益原则，对平台公司进行结构性重组。

　　扭转技术-政治“旋转门”

　　对现在许多人来说，大平台是他们赖以生存的依靠;但是，这些平台又几乎有不可问责的权力。尽管大平台屡屡被法院和执法机构发现违法，但他们的权力扩张速度依然异常惊人，影响政策制定过程的能力也越来越强。世界范围来看，技术巨头都已经发展出强大的政治游说力量。2012年，亚马逊在联邦游说集团中的花费排在第221位，到2019年，它已经排到第18位，和谷歌的母公司Alphabet(排在第8位)相差不远。2018年以来，伴随西方公众普遍出现的抵制技术泛滥的热潮以及随之而来的政府监管审查，大公司更是强化了政策影响方面的游说。

　　长期以来，技术公司开展游说通常是通过直接游说与资助智库和学术研究的方式，但技术公司取得成功的主要支柱之一是建立了一个强大的压力小组来应对政治和法规决策者。近年来围绕关键政策目标的实现，技术巨头的游说方法已经发生显著改变。传统模式旨在最大程度地提高自身公司利益的外部利益集团，而现在他们已成为实际的决策者。他们不再是敲门的人，取而代之的是他们越来越多地被视为决策室内的重要声音。技术巨头作为“他者”的形象已经模糊不清，他们正在巩固自己在政治舞台上的地位，这背后发生作用的关键机制是一种存在于技术巨头同决策机构之间的新型政治“旋转门”(revolving door)。

　　大企业通过创设一种人事“旋转门”，以期获得实质性的决策权或影响决策的权力，加强自己的垄断地位。通过政治权力把持市场，不仅遏制创新，也损伤了市场，特别是小企业。根据有关资料，“旋转门”的问题主要集中在美国联邦贸易委员会(FTC)——几乎所有的FTC高层官员在卸任后都会成为游说人员或者技术企业的律师与咨询团队成员。

　　美国消费者权益保护组织Public Citizen对FTC 两个内设部门(消费者保护局与竞争局)的前任和现任官员进行了调查，发现这些决策者同他们的监管对象之间可能存在着密切的利益关联。该组织发现，过去20年中FTC超过75%的高级官员(41人中的31人)，要么在离开机构后服务于公司利益(与FTC冲突)，要么为公司利益服务过之后才加入FTC。仅谷歌一家公司，自2005年以来就雇用了共超过197名来自包括FTC在内的前任政府高级官员。[9]这带来了可以看到的政治影响：尽管FTC曾数次以遏制竞争和创新为名限制技术巨头的并购行为，但最终都以失败告终。

　　与此同时，很多来自硅谷技术巨头的人员也在通过“旋转门”机制进入公职部门。在这一过程中，大型科技公司在政府内部和外部培养了有影响力的倡导者网络。这种政治上的接触和影响可能会削弱美国国会目前监管新技术的举措。例如，科技巨头正在试图通过推动国会颁布一项替代性政策，以推翻加利福尼亚州的《消费者隐私法》，而这项替代性政策是依照受他们资助的行业协会的提议来制定的。

　　对于国家而言，关闭政府与技术巨头之间的旋转门似乎是最直接的解决方案，但也有分析认为这并不是解决难题的办法。2018年扎克伯格在国会证词期间当事立法会议员的糟糕表现，证明了国会需要对技术领域及其产品有足够的了解才能实现有效监管，但要实现这一要求却只能从技术巨头引入人才。另外，如果采取行动，则会对损害那些已经通过旋转门系统实现交叉任职的群体的利益，还有可能引发强烈的政策震动。

　　因此，也有观点提出，与其关闭旋转门，不如将精力集中在立法实施的执行机制上，以防止其成为施加不当影响的工具。例如，可以为利益相关者建立更正式的平台，为政策提供更加独立客观的论证，对前官员在游说中的政治联系进行必要的限制等。　　

▍结语

　　在第四次工业革命背景下，技术巨头的加速崛起以及垄断性地位的加速形成已经发展成为一个世界级的政治现象。对技术巨头制造的系列事件和经验的分析表明，建立在19世纪以来现代工业体系和社会权力基础之上有关“垄断”的概念和理论，似乎难以理解新技术巨头垄断的具体内涵和复杂影响。

　　技术巨头垄断的本质不在于庞大的市场规模和组织结构，而在于科技巨头复杂的权力和组织特征。国家对技术巨头垄断地位及其次生灾害的警觉和管理，是原有政治体系和组织系统的本能反应，是国家基于自身任务和组织目标的逻辑展现。

　　然而正如本文所展示的，国家推动实现自身政治意图的高效行动能力似乎受到极大阻碍。这背后既包含了技术巨头垄断这一现象本身的复杂性所带来的艰巨挑战，又体现出国家权力在技术巨头反垄断的理论策略、技术工具和资源储备等方面还没有完全做好准备。这两股力量的持续博弈与未来发展，值得持续观察。

　　注释：

　　[1] 可识别性(legibility)也称易读性，是政治学家詹姆斯·斯科特1999年提出的概念。对于纷繁复杂的社会，国家需要一些能收紧视野的工具，让社会事实变得可测量、可追踪，如土地造册、人口出生记录、确定的姓氏、政府可以理解的货币等等。这种可以一定的测量方式提取信息的状态就是可识别性。詹姆斯·斯科特认为，可识别性是国家实现统治的基础，国家以此实现征税、征兵、平定叛乱等。参见James Scott, Seeing like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, Yale University Press, 1999, pp.1~11。

　　[2] 价格歧视(price discrimination)指商品或服务的提供者在向不同的接受者提供相同等级、相同质量的商品或服务时，在接受者之间实行不同的销售价格或收费标准。

　　[3] [8] “Taming big-tech: America and Europe Clamp Down on Big Tech,” www.economist.com/leaders/2020/12/19/america-and-europe-clamp-down-on-big-tech，访问时间：2020年1月6日。

　　[4] Paul Beaudry, Mark Doms, and Ethan Lewis, “Should the Personal Computer Be Considered a Technological Revolution? Evidence from U.S. Metropolitan Areas,” Journal of Political Economy, Vol.118, No.5, 2010, pp.988~1036.

　　[5] John Straw and Michael Baxter, iDisrupted, SAGE Publication, 2014.

　　[6] Raghuram Rajan, Sai Krishna Kamepalli, and Luigi Zingales, “Kill Zone,” Becker Friedman Institute for Economics，Working Paper No. 2020-19, 2020.

　　[7] Brian Fung，“Congress’Big Tech investigation finds companies wieldmonopoly power’，”https://edition.cnn.com/2020/10/06/tech/congress-big-tech-antitrust-report/index.html，访问时间：2020年1月6日。

　　[9] Carlotta Alfonsi, “Taming Tech Giants Requires Fixing the Revolving Door，”Kennedy School Review, February 18, 2020. 中山大学黄冬娅教授对深圳某大型技术公司的调查研究，描述了技术公司同政府之间存在着类似的人事“旋转门”，提出了企业政府事务部门的专门化现象，但是她得出了相反的结论。