四十年，乡村教育经历了什么？

　四

　　城镇化：“教育的根本出路在城里”

　　1

　　从初中进城到“三进工程”

　　实际上，在教育当局提倡布局调整之初，许多地方就开始推进乡村学校向镇区的集中。在费孝通先生称为“江村”的江苏省吴江市（现为苏州市吴江区）开弦弓村，开弦弓小学曾经被吴江市教育局命名为“窗口学校”，它在2001年曾经拥有500多名学生，但是到了第二年，学区内两个村的学生就被划入镇区中心校开设的民办校，进而在2004年它的六年级学生被并入中心校，最后在2008年被整体并入庙港实验小学，这所设立于民国元年的小学“就此结束其历史文化使命。”[40]

　　与这种心照不宣的城镇化推进方式相比，更具有标志性和导向意义的是公然提倡“初中进城”。它似乎首创于山东省平原县，该县2004年提出“把18所农村初中全部撤销，让学生全部进县城读书”，为此在城区新建、扩建学校，到2008年秋季开学，全县18000名农村初中学生全部进入了县城。

　　为了回应媒体的质疑，该县的主政者曾辩解说：“我们实施初中进城工程，坚持以人为本，把农村学生和城里孩子置于同一起跑线上，享受同等的优质教育。因此，这项工程是缩小城乡差别的具体行动，是深层次意义上的城乡统筹，从实质来说，就是坚持以人为本，追求城乡教育公平！”山东省委机关报则对其举措进行了理论提升：“均衡教育资源、实现教育公平有两种路径：一种是把优质教育资源向农村转移；一种是农村中学进城。平原县曾尝试过第一种做法，但收效不大，于是作出了第二种选择。”[41]

　　不过，在“城市让生活更美好”成为主流信仰、提高城镇化率成为重要施政目标的新时代，主政者的辩解和宣传机器的洗白都似乎已无必要。广东某党校的教授就曾向大埔县的官员直白地建议：“大埔若要发展，就是要把农村的孩子都弄到县城来”，而该县的教育局长“对此深表赞同，认为‘教育的根本出路在城里’”[iii][42]。

　　平原的经验相继被山东、黑龙江、河北、江苏、陕西、江西、广西等地的一些县市仿效，并获得了各自的上级教育主管部门、主政者和官方媒体的赞赏。在广西平果县，“以教育为重心牵引城镇化建设，打破义务教育阶段学生就近入学原则，让乡镇初中学生全部进城就读。”县委书记宣称：“县城教育的发展，不仅可以逐步实现教育均衡，还可以吸引一批人进城促进消费，同时拉动第三产业的发展，促进城镇化建设。”[43]

　　单个县域的推行只有小范围影响，效力更大的是省级政府出面推广。辽宁省从2007年开始推动全省农村初中进县城，并列入教育发展规划，“以农村初中进县城办学为抓手”，“实现全省农村教育的跨越式发展”。其下辖的喀左县将实施初中进县城作为“重点民生工程”，撤销了19所农村初中，把2.7万名农村学生接进了县城[44]。

　　与辽宁的单一举措相比，甘肃省的举措明显更有系统性。该省主管教育的副省长将其概括为两条：以集约化应对教育发展失衡、以四个集中调整教育布局。所谓“四个集中”是高中向城市集中、初中向城镇集中、小学向乡镇集中、教学点向行政村集中。经过酒泉试点、庆阳试点——它的经验还包括“新增优质教育资源向城镇集中”——和陇南试点之后，从2009年开始，教育布局大调整在全省铺开。

　　按照副省长的说法，“如果城镇化率达到全国平均水平45%，全省将有60万学生需要迁移到城镇学校。当更多的农民来到城镇打工陪读，必然加快服务行业快速发展和城镇化水平的提高。”而在省委办公厅联合调查组的报告中，预期被拉入城镇的60万中小学生“将是一个庞大的消费群体”[45]。

　　而江西省推动的“城镇新区教育园区建设”工程，更加凸显了集约化，更强调学校布局调整与“城镇新区”的关系。省政府文件这样阐述园区建设的目的：“为认真贯彻落实省委、省政府关于加快推进新型城镇化建设的重大决策部署……，省政府决定，从2010年起，用三年时间推进全省城镇新区教育园区建设。”文件要求，教育园区建设“要与到2012年全省城镇化率达到46%以上的新型城镇化建设目标同步推进。

　　2010年先行试点，2011年全面推进，2012年初见成效。”目标是建立100个左右的园区，也即每个县市一个；“初见成效”的预期是带动30万农村学生进城。与此相连的是“三进工程”：幼儿进园、小学进镇、初中进城。在该省发改委官员的笔下，它成了“探索统筹城乡一体化发展之路”的重要途径[46]。

　　江西省政府的战略在其下属试点县的主政者那里被描述得更为生动。在提出用五年实现县城人口达到11万、城镇化率达到56%的定南县，县委书记曾经论述道：“中学教育园区的建设，在吸引学生进城入学的同时能够带动农民进城，从而可以壮大城市人口规模，带动城市经济发展，加快推进城市化进程，达到‘建好一个园区、凝聚一方人气、拉动一轮消费、做大一个城市’的社会综合效益。”“一个学生进城，可带动一个家庭进城，拉动农民进城。教育园区的规划建设很重要的一点就是带动了一个城区的开发，今天的园区就是明天的城市。”在这种思想的指引下，快速建成的定南县教育园区可容纳学生1.7万人以上[47]。

　　2

　　学校进城的多重效应

　　关于教育拉动城镇化的实际效果，有许多生动的、通常被官员和记者当作经验或成就报告的典型案例，它们值得逐一观览。首先来看县级样本。

　　在辽宁省实施初中进城试点的铁岭县，“巨型的莲花中学运行后，有一部分学生家长选择随子女到新区打工、安家。7000多名学生进城读书可连带增加城市人口1万多人。”在提出“以校扩城”的义县，“把教育资源整合与城建开发结合，先后撤并中小学152所，建成九年一贯制学校17所，通过优质教学资源进一步整合，有效推进了我县城镇化开发进程。其中，朱瑞小学和县高级中学新址的相继落成，为城市南扩奠定基础，直接带动阳光花园、瑞和新城和中乐地产三个小区实现商住开发近180万平方米。”[48]

　　在甘肃永昌，县城人口由2002年的不足4万人增加到2009年的8万人，“其中有50%以上是陪子女进城上学的农民。为此，县城新开发了3个总面积达40万平方米的农民小区，进城陪读的农民购买了其中70%以上的住宅。”在环县，“以县城为中心，新建3000人以上规模的中小学校6所，全县一半以上学生集中到了县城，带动2万多农村人口进城陪读、打工，县城总人口接近7万人。”[49]在河北省巨鹿县，“投资1.5亿元的初中生进城工程，撬动了近10亿元的城镇化建设投资，8400多名初中生进城读书连锁带动增加了城市人口2万多人。”[50]

　　与上述五县相比，湖南耒阳的收获应该说是巨大。这个“超级县城”的扩城运动始终与教育资源的集中相连，它的教育局长曾经在一天之内签发167份调令，将大批乡村教师调往市区。而从2014年开始，服务于“双六十”（建成区面积60平方公里、人口60万）的扩城目标，又引进民间资金近4亿元，扩建和新建学校，累计扩充学额3.5万多个。

　　到2018年，城区聚集了31所小学、14所初中和8所高中，其中民办学校20所（民办初中招生数占到初中招生总数的66%）。但是它的胃口实在无法消化它招来的大量学生——小学和初中就有3782个班，其中66人以上的超大班有740个——，被迫于2018年秋季学期强制“分流”，结果引发了家长们的强烈反应[51]，成为教育和城市一道肿胀的典型。

　　地级市的样本有两个。一是江西抚州，省政府的官员这样总结它的成就：“抚州的实践表明，教育是吸引人口向中心城市迁移的重要因素……。十一五期间，抚州城镇化率达到42.3%，比五年前提高了10.9个百分点。抚州市中心城区新增13万多人，其中因教育进城人员给就有5.2万人，占40%以上，成为城市新增人口的主力军。教育还有有效带动房地产业、服务业、交通运输等产业的发展，促进经济增长。抚州市中心城区由五年前的20平方公里扩大到50平方公里，城市化率达到48.4%；第三产业增加值年均增长17.8%，其中教育消费贡献率达20.7%。”[52]

　　二是河南濮阳，作为《国家新型城镇化规划》颁布后的全国“新城镇建设试点市”，它的做法获得《人民日报》的赞扬。2015年，“市委市政府决定扩大市城区学校招生规模，用优质教育资源这个‘绿色引擎’拉动城镇化建设，提出5年内主城区要新建、迁建和改扩建中小学32所。”而两年后市区和县城的中小学共计扩招10万人，“直接带动近30万人进城，形成以教育为核心的小产业链，有效拉动了学校周边房地产开发、餐饮、交通等行业快速发展。”报道还强调：在学校扩招后的2016年，全市商品房销售面积比2014年增加78.5%，城镇化率从38.51%提高到42.04%，“全市主要经济指标增速跨入全省第一方阵，其中教育改革做出重要贡献。”[53]

　　从商品房销售到主要经济指标，学校和学生进城的城镇化效应获得了精确计算。更大的效用可以用义务教育阶段学生的城镇化率[54]来衡量。表2显示了它的快速上升，2017年达到76.5%，高出同年全国常住人口城镇化率（58.6%）18个百分点。由此可见学校进城的拉动作用。　　

　　表2：义务教育阶段学生的城镇化率；数据来源：据《中国教育统计年鉴》各相关年度版的数据算出。

　　当然，在提升了城镇化率、刺激了城镇的消费和房地产市场之外，还有撤并者较少关注的其他影响。它被概括为“上学远、上学难、上学贵”，已为大量的新闻报道和学术调查证实，也出现在国家审计署的公告、教育部和国务院办公厅的文件中。这些影响包括：上学的距离、时间和费用增加，交通安全风险上升，作为替代方案的寄宿制学校大量出现又进一步造成费用增加和低年级寄宿生的心理健康问题，而所有这些因素最终加剧了失学、辍学[55]。这里主要关注两个更宏观的问题。

　　首先，乡村学校大撤并使改革背离了“减轻农民负担”的初衷，农民负担反而加重了[56]。21世纪教育研究院2012年实施的10省区抽样调查显示，农村初中生的人均年教育支出达到1912元。国家审计署的公告也指出“部分学生家庭教育支出负担加重”，比如，受访的7.2万名乘车就学的走读生年均交通费支出达839元，19.99万名校内寄宿生年均食宿费支出达1658元，3.28万名校外租房、家长陪读的学生年均费用支出为8046元（占其整个家庭年均收入的36%）。

　　此外，东北师范大学农村教育研究院2008年开展的6省区调查显示，学校撤并造成到新学校就读的学生年均支出额外增加1000元以上，近期对12省区的调查结论是，2016年进城读书学生人均总花费4354元[57]——这一金额相当于同年全国农民人均可支配收入的35%、中等偏下农户人均收入的55%和低收入农户人均收入的145%。

　　需要从城乡关系的角度来思考农民负担加重的深层含义。与分级办学时期农民的教育负担金主要还是留在乡村内部相比，新世纪的农民教育负担更多地表现为乡村资金向城镇的外流。而由学校进城带动的资金外流量，肯定远远超过学生本人的直接费用支出额。这方面缺少全国的数据，但有两个局部的案例可资参考。

　　在前述的吴江市开弦弓村，小学并入镇区之后，许多不堪接送子女之累（通常是祖辈接送，每天往返10公里）的家庭被迫到镇区买房，户均花费数十万元。在山西省永济市蒲韩永济合作社覆盖的43个村庄，据合作社理事长介绍，学校撤并驱使上千个家庭把孩子送到县城读书，为此要租房、买房，估计每年的外流资金多达2000万元[58]。

　　进而还应关注人口的外流。学校进城直接推动的农村学生“超常”流出量可以从义务教育阶段学生的城镇化率超过全部人口城镇化率的比例来推算（大约为2500万人），此外它还具有显著的连锁效应，这就是地方政府期待的“小手拉大手”，也即家长进城陪读。21世纪教育研究院的10省区调查显示，进城学生的家长陪读比例平均为22.7%，在重庆的小学阶段达38.4%，在海南和内蒙的初中阶段都超过33%。

　　而在甘肃会宁，就读于县城的4.5万名学生中1万多人有家长陪读[59]。另一个连锁效应是已有的撤并会造成未撤并学校的学生和家长的恐慌——反正迟早要被撤并，干脆提早进城——，这将加剧乡村学校的生源减少，从而成为地方政府新一轮撤并的理由。

　　当然，众多的官员已经告诉我们，乡村的学生、家长和资金涌向城镇——至少是当地的城镇——恰恰是他们的愿望。然而，从乡村的角度来看，人口和资金的大量外流意味着其活力和发展的可能性降低。这就提醒我们，异化了的改革确实产生了巨大的双重虹吸效应，它吸空或掏空了许多村庄，加剧了乡村的凋敝和消亡。就中央政府倡导的“城市支持农村”和新农村建设、乡村振兴而言，这样的结局无疑形成了莫大的反讽。而在政治经济学的意义上，与上个世纪80-90年代的状况相比，城市对乡村的剥夺确实表现的更加深入而彻底，只不过是以出人意料的方式。

　　这样的结论也许难以被接受。那就让我们参照几个来自山西省的典型案例。在汾西县，原桑原学区范围内6个行政村提供的数据显示，因当地学校撤销而造成学生外出就学和家长陪读，有37%的人口“被迫离土流散”，50%以上的自然村“年龄结构畸形，没有壮年劳动力，没有儿童欢笑。”在吕梁市离石区的任家山村和松家峁村，各有40%左右的农户为照顾在外读书的儿童举家外迁。在太原市阳曲县西凌井乡（由3个乡63个村合并而成），在上世纪80年代曾有45所中小学，现在则只有乡政府驻地保留着1所小学和1所初中，该乡9年间共有33个村庄消亡，而“学校消失是村庄消失的重要原因之一”[60]。

　　五

　　讨论：未预期效应的生成及其意蕴

　　以上的考察呈现了四十年来教育改革的逻辑、展开过程和未预期效应。需要对其加以总结，并凸显其中的要点和蕴意。开始于1977年的拨乱反正，以办学的正规化和教育教学秩序的恢复与整顿为旨归，从一开始就存在着“宽厚的忽略”，也即农家子女的入学机会减少被视为可接受的，但结果之大可能出乎预料：它在短短的几年间就造成了数百万农家子女失去了受教育机会。

　　1985年启动的教育体制改革，以“基础教育是地方事业”和“发挥地方办学的积极性”为主导性逻辑，并基于“农村自己管自己”的真实想法建立了“以乡为主”的办学制度，从而将农村义务教育中的“义务”和经费支出的责任推给了乡村组织，并最终推给了乡村的人民。结果是乡村教育成为重要的吸金装置，直接加剧了农民负担、农民与乡村组织的冲突，以及乡村教育的贫困和城乡教育差距的扩大。

　　新世纪的改革以“两个转变”相号召，纳入了此前的两次改革所缺少的公平意识和国家应该承担责任的意识，建立了以县为主的办学制度。但是，由于政府间事权-财权关系缺少根本调整，驱使地方政府尤其是县级政府为了减轻财政压力而过度撤并乡村学校，并进而在城市化的潮流中推动学校和学生进入城镇，结果加剧了乡村的人口、资金的大量外流和乡村的凋敝。就此而言，乡村教育已经变成远离乡村的城镇（化）的教育，它的双重虹吸效应意味着城市对乡村的剥夺更加深入和彻底。

　　由于本文回避了“全面、系统”的分析方法，这样的归纳和解读必然带有片面性。尽管如此，这种解读至少在三个方面仍然具有价值。

　　第一，它提醒我们，不应该有意无意地神化改革，或者赋予其天然的正当性。本文的考察表明，作为改革话语的重要组成部分的教育改革，要么在方案设计阶段就包含着重大缺陷，要么看上去较完善的方案会遭到其他制度环境的约束而无法如愿实现，甚至产生出乎预料的重大社会后果。当然，对“重大社会后果”会有不同的理解，在城镇化导向的地方政府看来，乡村人口和资金的涌向城镇代表着成就，从乡村社会的角度来看它却意味着失败：改革没有带来改良或建设，而是在破坏。

　　第二，它促使我们要警惕权力-权利关系失衡造成的重大弊端。就国家或政府与农民的关系而言，当作为重大利益相关者的农民“只能”接受既定的改革方案——无论是办学制度还是学校撤并——，并且被排除在方案的实施过程之外，他们的权利、利益和机会受到有意无意的忽略，承受过多的负担或后果也就势属必然。就政府间的关系而言，在高度的中央集权体制和权力主要来自上级的任命体系中，陷入事权-财权失衡困境中的地方政府将无法抵御来自上面的沉重压力，也就“只能”将压力向下转移：推向乡村的学生及其家长，或者主要由学生和家长构成的“市场”。

　　第三，它有助于们更系统地认识或重新认识四十年来、特别是新世纪以来的城乡关系。关于20世纪后期城市对乡村的剥夺（性）在学术界已有共识，但是对2002年以来城乡关系的理解存在很大分歧。许多研究强调这一阶段的“惠农政策”，甚至认为“剥削型”的关系变成了“保护型”的关系、城镇化进程中的中国农民具有把握自己命运的“阶层主体性”[61]。

　　但本文的考察表明，剥夺不仅依然存在，而且新形式的剥夺更加彻底和有力。以推进学校和学生进城的方式，直接间接地吸走大量的乡村资金和人口，无论什么样的文字包装或营销策略，都难以掩盖其实质上的剥夺性和效用上的破坏性。抛却关于乡村或“乡愁”的诸多浪漫主义想象，必须承认乡村学校对于人口的“锚定”功能以及砍掉学校具有的危害性：它已经阻碍了此前的新农村建设，也正在并将继续阻碍着更加艰难的“乡村振兴”。

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