三、简政放权：万历“断头政治”的真实效果
文官们对万历皇帝的另一大指责是不任命官员，导致国家行政体系陷于瘫痪。
五品以下官员任命不需要经过皇帝，不存在缺乏的问题。对知府以上的四品文官，万历皇帝确实有些职位故意让它空缺。从中央到地方，都出现了一大批官位长期空缺的情况。
万历三十年，南北两京缺尚书三人，侍郎十人，科、道官九十四人；全国缺巡抚三人，布政使、按察使、监司缺六十六人，知府缺二十五人。兵科都给事中田大益力请调补。内阁大学士沈一贯奏：“天下御史巡行差务计十三处，今缺九处。”申请调补。
万历三十七年六月，南京礼科给事中晏文辉说：南京留守政府的尚书、侍郎缺额严重，当时南京九衙门仅有五人在职，即吏部侍郎赵士登、户部侍郎赵钦汤、兵部侍郎张鸣冈、都察院佥都御史丁宾、通政使王国，其余所有职位全部空缺。
万历四十年正月，吏部尚书孙丕扬奏：查各部院十四个一把手，南北两京总共只有四人。副职编制是二十一人，现在实际只有九人，一再催请也不补缺。
万历皇帝对以上奏请，全部置之不理，让这些官位就这样空着。
上面这些数据，乍一看比较吓人，好像政府马上就要没人一样。但仔细分析下来，其实并不怎么可怕。
首先，缺员最严重的是南京那个留守政府。这个留守政府本来就是个养闲人、吃闲饭的地方，几乎没有什么实际职责，是朱棣当年迁都的时候考虑政治影响保留下来的。它早就没有存在的必要了。嘉靖初年的时候，霍韬就上奏建议革除南京留守政府，但是嘉靖考虑政治影响太大最终没有施行。万历皇帝采用“温水煮青蛙”的方式基本把它给废了：不开除人，而是一旦位置出现空缺就不再补上，搞到最后就基本全空了。这可以说是最小化了改革阻力，实现了精兵简政、裁撤冗员，这不是很好吗？
除了南京留守政府，缺员最多的就是御史和六科。这些监察官员已经丧失了监察功能，变成了党争的工具，为幕后的政治大佬们充当打手。不仅辱骂皇帝，而且经常抓大臣的小辫子，搞得大臣不安其位，都不敢认真做点事了。把这帮家伙裁掉一大批，有利于提高政府行政效率。
还有六部的一把手二把手之类的，说实话也不需要那么多高官来干活。吏部选拔官员主要方式是靠抽签。抽签还要尚书、侍郎这种级别的高官来干啥？找个编外人员来都能抽，更何况还有那么多主事、吏员呢。兵部打仗就像石星那样去找市井无赖来与敌国交涉，或者像宋应昌那样请道士来跳大神，这种尚书、侍郎拿来有什么用？
如果这些高级职位，仅仅是个别人出了问题，那么当然是换人。但如果是整个官僚体系全面的腐烂，一堆烂苹果里面挑不出好苹果来，那么就是应该不再任命。反正都干不好事，还不如空着。一些日常事务就交给低级别官员来干就行了。多几个高官，无非是国家花钱多养几个大贪污犯罢了。
对中央官员的缺额，黄仁宇在《万历十五年》里面对此说得比较中肯：
皇帝的放弃职责并没有使政府陷于瘫痪。文官集团有它多年来形成的自动控制程序。每到属牛、龙、羊、狗之年，北京的会试、殿试照旧举行；地方官和京官按时的考核也没有废止。派遣和升迁中下级文官，用抽签的方法来决定。吏部把候补人员的名单全部开列……对于这些例行公事，皇帝照例批准。
地方上缺的比例最高的是巡抚和巡按这个级别的。我想大家还记得海瑞最后给万历皇帝的上疏里面说的那句话：“当前贪污最厉害的，是巡抚、巡按这一级的大吏……这些官员到了地方，又继续容忍下面的官员腐败，这样贪腐之风怎么可能不越来越烈呢？”万历虽然没有听从海瑞的话，但用实际行动直接把这一级官员给废了，让政府部门少了一个贪污最严重的行政层级。
最后到了基层真正干事的知府、知县这一级，基本是满员的。万历年间全国官员正式编制就有两万多人，裁掉百十来个高官职位，还是有两万多人。既然干活的人全都在，政府怎么会陷于瘫痪呢？
不仅没瘫痪，反而还提高了政府效率。
知府、知县这个层次的官员当然也贪污。但基层的贪污有很大一部分就是用来给上级上贡的，形成了一个层层抽血的腐败机制。中高级官员职位被大量取消，下面搞贪污腐败的压力马上就小了许多。所以还有人考证，万历年间基层政府的工作效率和清廉程度其实是不错的。①
明朝的科举考试制度到了后期虽然也有所败坏，但并没有完全崩塌，选拔出来的人员素质也还可以。这些初出茅庐的书生，多少有一些治国平天下的理想，也不是一当官就又贪又奸的，而是在官场里面混得久了才慢慢被腐蚀的。其中很重要的一条，就是被那些老油条上级教导、压迫出来的。个别的、局部的贪污，问题可能出在基层；全局性的腐败，根源一定在高层。这是毫无疑问的。为了保住自己的职位和谋求升迁，地方官必须要大力搜刮民脂民膏上贡。万历皇帝既然大幅度地减少了高级官员的数量，那么基层干部就可以减少对老百姓的搜刮，保持较高的清廉程度，也就是理所当然了。
从这样的角度来看，万历拒绝给很多高级职位补缺，不仅不是祸国殃民，甚至可以说是利国利民。至于说有些地方连知府也没有，其实也就是知府衙门少了个一把手而已，还有同知、通判呢，没有一把手当然二把手顶上，不过是拿着五品官的工资，干着四品官的事情罢了。有什么可怕的呢？就跟今天反腐败，书记、市长都被双规了，由常务副市长代理，也没说市政府就会瘫痪嘛。
万历皇帝的这个做法，在明朝叫“怠政”，放到今天其实可以叫“简政放权”，一般政府裁员都是裁掉倒霉的低级办事人员，万历则是大力裁撤高官，让基层办事人员有更多的职权。这种改革，在某些方面，甚至可以说比今天的简政放权效果还好些。
当然，万历本人未必有这么高的觉悟，他应该就是觉得反正这帮大臣不干正事，干脆就别搞那么多人了，人越多争权夺利越厉害，还得多发工资。人手少一点，一个人干几个人的活，忙不过来，就没那么多闲心去搞党争了。
万历后期，内阁大部分时间就只有一个首辅，什么次辅、三辅的全都没有。沈一贯天天叫苦要求增派人手，皇帝一概不理。有一年科举考试，皇帝让沈一贯去当主考官。沈一贯趁机说，当主考官期间要封闭阅卷，没法看奏章，请增补一个次辅，在我当主考官期间代行首辅的职权。万历皇帝一想，为了个临时任务就增加一个副总理级别的编制，太不划算，就下了一道旨意，特批沈一贯可以在考试院里面批阅奏章，到时候派专人给他送进去。这样就又把一个次辅编制给省出来了。
后来方从哲当首辅，老是被东林党攻击，压力太大受不了，一再要求辞职。万历总是下旨挽留，说国事艰难，你要负起责任，不能一走了之。方从哲趁机说我实在扛不住了，找个次辅来帮帮忙吧。万历就不再不回复，装着没看见。
从这些事来看，万历显然无意让政府瘫痪，而是努力维持它的正常运行。只是尽可能的压缩人员编制，以降低成本、减少党争而已。
我想以下道理是十分简单明了的：政府编制满员这个事情，并不具有天然的正义性；政府部门一把手不能空缺，也并不具有天然的正义性。只有维护一个政府职位所需要的成本——包括工资、办公经费以及它造成的贪污腐败等损失之和——小于它为国家创造的价值的时候，这个政府职位才有存在的必要。否则，就应该予以革除或者让它空缺。
明末政府高层中贪腐横行，选官靠抽签、打仗靠作法，结党营私、无耻无能。到了这种地步，很多高级职位的运行成本就远远大于它能够为国家创造的价值了，失去了存在的必要性，就应该革除。
万历皇帝所选择的策略并非是最优的。最优策略是学习朱元璋。但这样就不可避免与文官集团爆发激烈冲突，最后能否取胜并不好说。朱元璋以开国皇帝之尊铁腕反腐，尚且还有胡惟庸谋反、蓝玉谋反。到万历这里，皇权已经非常弱势。真的把文官集团得罪到底了，他们联合起来，把反腐败说成是暴政，根据《孟子》里面大臣可以推翻暴君的理论，废掉皇帝另外立一个的可能性是存在的。
万历选择了一条比较中庸的道路。通过被动式的官位空缺来压缩冗员。从实际效果来看，也是不错的。但也只能暂时控制问题，等他一死，一切就会恢复原状。因此只能算是中策，远非上策。但也远比简单的无所作为或者迎合官僚集团的意志去当什么贤君圣主要好的多，那才是下策。
①杜车别（孙海宁）在《明代舆论独立的超前和君权约束的制度分析》中对万历年间的县令这个级别的清廉程度作了一个考证。他说： 以冯梦龙编写的《寿宁待志》中记载的寿宁县而论，戴镗，万历十八年任，“奸尻屏息，库藏充实，卓哉能者，不但循良而已”；方可正，天启四年任，“留心民瘼，清节如水”；周良翰，天启六年任，“崇祯四年正月，以儒生鼓噪解任，转江西王府。强力任事，令出必遂，吏畏民怀，为不肖子衿所累，悲夫”。至于崇祯七年任寿宁县令的冯梦龙自己，那就更是一个好到不能再好的官了。再举一个《万历归化志》（万历42年刻本影印，书目文献出版社，日本藏中国罕见地方志丛刊）中记载的归化县令的情况。庞一夔，万历14年任“宽恤里甲，严驭吏胥，疏滞狱、剔蠹弊，奉法循理，民益安之，至礼耆宿，振学校，尤惓惓焉，屡膺旌奖”；陈大贤，万历17年任“刚果明决，清慎廉勤，其侵渔奸尻，咸置诸法，善者怀德，恶者畏威，去之日，行李萧然，有古廉吏纲”；史载德，万历20年任“练达识时，平易处众，建义仓以济荒歉，辟县门以壮形势，催科抚字不见其扰，狱讼听断庶无含冤，居任六载，声誉著闻”；洪都，万历26年任，“正节凛然，奸尻敛迹……百姓为之谣云‘冰心铁耳宰归阳，夜月花村无犬吠，其棠再布几年恩，满邑桃花春日洒’”；陆永恩（这里的字是“永”还是求，难以辨识），万历30年任，“家学渊源，信度率真，雅无贵介气，以不善事上归去，去之日两袖清风，民之攀辕卧辙者如失慈父”；周宪章，万历38年任，“慈祥恺悌，平易近民，清操水蘖，白矢天日，率无敢干以私者”。从《万历归化志》的记载来看，好官出现的频率之高，比率之高实在惊人，几乎是一个接一个。其他万历至崇祯时期的地方志的记载，清官好官的比率也都比较高。
|
E_mail: redchinacn@gmail.com
2010-2011http://redchinacn.net
