九、雍正革新 雍正当皇帝，自诩最大的优势就是当了几十年的皇子，经常参与各种政务，但又不是储君，可以冷眼旁观，对官场上的各种“潜规则”了如指掌。他自谦的说，自己各方面都不如先帝，唯一的优势就是对“下情”的了解比七岁就当皇帝的父亲更深刻。所谓“朕在藩邸四十余年，凡臣下结党怀奸、夤缘请托、欺罔蒙蔽、阳奉阴违、假公济私之习，皆深知灼见”。 对帝国体制的弊端以及解决方案，他早就有了一套很系统的想法。所以，刚把皇帝的位置坐稳，就迫不及待大刀阔斧的干起来。 雍正的改革措施，核心有那么几个关键词，在历史上都是叫得响的：皇帝专权、铁腕反腐；清理亏空、高薪养廉；摊丁入亩、追缴拖欠。 先说皇帝专权，这是他推动改革的“顶层设计”。主要是两个，密折制度和设立军机处。 密折制度是清朝特有的。明朝的大臣们给皇帝上疏都要先经过内阁看过，内阁把处理意见附上一起送给皇帝，皇帝只要让秉笔太监照着抄一遍就行了。上疏和批复还要抄到邸报上，全国公开发行。涉及军事机密的不公开，但也需要大臣们看过，不能单独给皇帝一个人看。这对皇帝的权力是个极大的限制。清朝大臣可以向皇帝秘密上奏，但未形成制度。到了雍正这里，专门搞了个小匣子，把它发给谁，谁就有了“密折专奏”的权利。不仅总督巡抚有，好多重要地方的知府也有，此外还有皇帝的亲信，大约有一千多人可以向皇帝上密折。密折只能亲笔写，不能让别人代笔，写好以后放进匣子里贴上封条，由皇帝亲自拆开阅览。皇帝看后如有批示，也用这个匣子封好发回去。整个过程决不允许第三人看到匣子中的内容。 这种做法可以减少上书人的顾虑、鼓励大胆之言，皇帝的命令也可以高效传达执行，减少不必要的争议。更重要的是，它可以鼓励告密，避免臣下联合起来蒙蔽皇帝。总督无权知道巡抚给皇帝说了什么，巡抚也无权知道知府给皇帝汇报了啥。这比明朝的锦衣卫、东厂西厂还要厉害，告密者就是日常在身边工作的同僚或下属，而且直达皇帝，防不胜防。有密折专奏之权的高级官员，必须及时向皇帝交代跟自己有关的一切重要事务，因为身边随时可能会有人密折上奏，神不知鬼不觉的告发。 加强皇权的第二个办法是设立军机处、架空内阁。内阁制度是明朝留下来的，用人、办事都有好多老规矩，指挥起来很不方便，办公地点还在皇宫外边，皇帝传个话都得太监跑半天。搞个军机处，代替内阁职能，设在皇宫里边，紧靠皇帝寝宫养心殿，确保吃饭睡觉之余都可以随叫随到。大臣们到军机处办公算兼职，由皇帝临时从各部们抽调，不涉及品级和职位的变更，用起来也方便。 这两招都有利于皇帝集权，同时也极大的加强了皇帝的工作量。特别是密折制度，没有经过内阁筛选和批注，那就只能自己读自己批。这个工作量就直追朱元璋废除宰相、没有内阁的那段时间了[1]。雍正也就和朱元璋并列为中国古代皇帝的两大劳模[2]。 康熙帝喜爱出行，巡视围猎之类的活动很多。雍正当了皇帝后，把这些全停了，往后余生，就天天窝在皇宫里批奏折，哪儿也不去。每年只有自己过生日的这一天休息，每天睡觉不足六个小时，剩下的时间几乎全在批奏折。自谓“各省文武官员之奏折，一日之间，尝至二三十件，多或至五六十件不等，皆朕亲自览阅批发，从无留滞，无一人赞襄于左右。” 十三年之间，雍正光批示就写了一千多万字，每年一百万字，每天三千字，比我用电脑写这本书还快。 跟朱元璋一样，雍正也以对功臣重臣下手比较狠而出名。 最先被雍正拿来开刀的，就是为他坐稳皇位立下大功的“藩邸旧人”年羹尧。 雍正原本很器重年羹尧，把西北和西南地区的军政事务悉数交给他办理。陕西、甘肃、四川的官员任免都由年羹尧说了算，让年俨然成了“西北王”。 除了西北西南的事以外，很多关系全局的国家大事，雍正也会咨询年羹尧的意见。如需将陕西官员调往他省，还会问“你舍得舍不得？”，“据实情奏来，朕依尔所请敕行”。四川陕西以外官员的使用，也经常征求年的意见。青海平定之后，雍正招年羹尧进京，期间与总理事务大臣马齐、隆科多一同处理军国大政，俨然成了总理事务大臣。至于各种赏赐恩荫，就更不必说。 这些不仅是对年羹尧功劳的奖赏，也是雍正的自信，认为年羹尧跟了自己几十年，对其才能和忠心了如指掌，可以放心。在密折中，他对年羹尧说：“朕不为出色的皇帝，不能酬赏尔之待朕；尔不为超群之大臣，不能答应朕之知遇。”又说，咱们要一起成为君臣知遇的“千古榜样人物”。颇有点“与君共勉”的意味。 不过，就好像李善长辜负了朱元璋一样，年羹尧也辜负了雍正。他在西北任人唯亲，结党专权、排斥异己，又大开贪腐之门，勒索纳捐人员额外银 24 万两、补缺官员感谢银 40万两，虚假报销四川军需银 160 万两、加派银 56 万两、西宁军需银 47 万两等等，此外还收受各种请托贿赂，并包庇家人亲信违法贩卖私盐私茶、木材、马匹等等。向跟他平级的督抚、将军等发公文，一律用令渝的格式，俨然上下级关系；西北地区的蒙古部落首领，朝廷会封一个公爵或王爵以示羁縻，在名义上级别比年羹尧高，见了年也得下跪；他给别人的东西，叫“赐”，别人给他送东西，叫“恭进”；吃饭叫“用膳”、请客叫“排宴”……都是皇帝对臣工的这一套讲究。俨然就是西北的皇帝了。 年羹尧的种种不法行为，逐渐传到雍正耳朵里。 对于是否要严肃处理年羹尧，雍正后来回忆说：我辗转反侧，帝王诛戮功臣的事情历史上很多，人们总说这是鸟尽弓藏、兔死狗烹。但如果为了保全功臣的虚名，我就对年羹尧违法乱纪予以宽容，则“废常典而亏国法”，将来如何惩罚其他违法犯罪的官员呢？[3] 雍正对年羹尧寄予过极大的期望，所以一旦失望之后，处理起来也相当冷酷无情。雍正三年四月，年羹尧被调离西北，担任杭州将军。在皇帝的示意下，各大臣纷纷弹劾举报年羹尧的不法事迹。经过审理，定了几十项死罪，年羹尧先被革职，后被勒令自杀。长子年富被处斩，十五岁以下的儿子被充军。本人及二子家产被抄没，共计一百五十万两收归国库，用来弥补陕西省历年的财政亏空。父亲、兄弟等近亲属担任文武官员的，均被革职。一些亲信党羽也分别被处以死刑、流放。西北地区的“年党”被一扫而空。 接下来挨整的是舅舅隆科多。隆科多也是恃宠而骄，干了一些贪赃枉法的事儿，而且还预先转移家产到亲友和西山的寺庙里——他知道雍正好抄家，想提前准备好退路。这事儿被雍正知道了，更加下定决心进行处理。隆科多的情节比年羹尧轻一些，被“永远圈禁”，相当于无期徒刑。没有彻底抄家，只是查出来贪赃受贿数十万两，从家产中追补。长子被革除了爵位，次子被罚往东北充军。圈禁一年多以后，隆科多死于禁所。 上台三年，就干掉协助自己登基的两大功勋柱石，雍正整顿吏治的魄力可见一斑。 年隆二人是皇帝主抓的典型，而对全国吏治影响最广的，则是清查亏空。 雍正正式继位前，内阁草拟了一份登基诏书，照例大赦天下，其中就有赦免官员亏空的条文。雍正直接就给删了。登基一个月后，即下令户部清查全国钱粮亏空。之前康熙也查亏空，但各级官员总各有各的托词，不是救灾就是失火，或者支援边疆军事行动等等，康熙总是表示理解、一再予以蠲免。雍正深知这里边的门道：用一点正经开销掩盖大部分非法的挪用贪污，细查起来费时费力，最后总是不了了之。他的办法就是“一刀切”：不接受任何借口，只要亏空就是非法的，必须在三年内填上，填不上就从重治罪。 怡亲王胤祥和隆科多奉命查办。雍正对胤祥说：你要是查不清楚，我就另外找人来查；再找人来查也查不清楚，我就亲自来查。 胤祥不敢怠慢，查出来户部亏空二百五十万两。雍正责令历任户部尚书、侍郎、司官、部吏分担其中一百五十万两的赔偿，另外一百万两再由户部逐年填上。清查当中涉及到贵族和高官的，也绝不轻饶。康熙第十二子胤裪为了弥补亏空，被迫变卖家产；十子胤䄉赔了几万两银子之后声称没钱赔了，雍正就下令抄家。 中央查完，就查地方。凡是查出来亏空而责任人填不上的，就一律抄家。雍正元年，被抄家的地方要员就有：江苏巡抚、山西巡抚、湖广按察使、江苏织造、湖广布政使、河道总督等。雍正抄家总是一抄到底，先抄衙署，再抄原籍老家，还陪不完的就抄宗族亲戚——因为贪官往往转移家产或者为亲戚提供好处，所以要承担连带责任。有官员不能完成亏欠而自杀，雍正说，畏罪自杀是牺牲自己而“留财货为子孙之计”，更要严审其家属，抄家决不能因为自杀而停止。 清查亏空过程中涉及到贪污的，一经告发，就立刻革职离任。因为如果把贪官留在任上弥补亏空，他就会拼命勒索百姓钱财来填上，所以要先离任再赔钱。 雍正三年，湖南巡抚报告说，该省官员已经被革职了一大半；雍正十年，直隶总督李卫报告说，全省县级以上官员，在任超过三年的寥寥无几，主要原因就是被撤职的太多。估计雍正追查亏空撤职的官员数量，应该可以追上朱元璋“明初三大案”杀掉的官员数量了。 由于抄家力度大，雍正得了个“抄家皇帝”的外号。民间打牌，也多了一种胡牌的方法，叫“抄家胡”。所以隆科多要提前转移家产，也实在是被雍正抄家的气魄给吓到了。 抄家、革职、杀头，这些传统反腐败的招数都用上了。此外，雍正还搞了一个前无古人的治吏新模式：耗羡归公、高薪养廉。 所谓“耗羡归公、高薪养廉”，就是把火耗这种在正税之外官员们私自加派的附加费，变成正税的一部分，然后用它来给官员们发“养廉银”。 雍正认为，这样干的好处，一方面可以降低老百姓的负担，火耗的征收比例可以摆在明面上讲，比官员们私自加派的比例要低一些。第二个方面，火耗都是下级向上级一层一层“上贡”的方式，在官僚体系内部分配的，下级给上级送火耗银子，上级就有责任保护下级，自然就是官官相护、层层包庇。国家把火耗收上来，统一发放，那就是朝廷的恩典，上级就不欠下级的人情，可以秉公办事。 第三个方面，就是可以高薪养廉，让清廉的官员也有一笔合法可观的收入，不会因为清廉而穷得有失体面，也就可以起到鼓励为官清廉的作用。 明清两代，官员的法定俸禄水平是差不多的，跟唐宋比起来都差的远。这是朱元璋开的头，因为他是贫农和乞丐出身，在他看来工资够一家人吃饭穿衣就应该满足了。不过我们在第一卷也算过账，朱元璋定的工资水平在明初其实还算合理，县令的收入可以比得上富农或中小地主。后来是因为通货膨胀，工资却长期保持不变，到了明朝中后期才变得确实很难养活一家老小了。像海瑞那样的清官只能天天吃素，还得自己在衙门后院种菜，衣服也破破烂烂，到市场上买两斤猪肉都会成为新闻，确实有失体统。明朝中后期到清朝，火耗等陋规收入已经成为皇帝默许的官员合法收入，只要不在这之外再去贪污受贿，就算是清官了。 清初的法定俸禄水平比朱元璋定的标准还要低，官员收受陋规自然很快就变得极为普遍。 雍正把这一套“潜规则”变成了“明规则”。“养廉银”的标准定得很高，县令的法定年薪只有四十五两银子，大概也就相当于今天四五万块钱，但养廉银的标准是：发达地区一千两，云南贵州甘肃等落后地区也有五六百两银子，相当于年入五六十万到一百万，而且还是税后。知府的年薪是一百零五两，养廉银则是两千两；巡抚的年薪是一百五十年，养廉银高达一万两，相当于一千万元了，绝对是高收入。总督年薪一百八十两，养廉银则在一万五到两万之间，经济最发达的江南地区，总督养廉银高达三万两。 耗羡归公的银子，除了用来发养廉银，还可以结余一部分拿来给地方政府当办公经费。 耗羡归公以后，官方公开征收的火耗比例比之前私自征收的下降了大约一半。这在短期内减轻了老百姓的负担。官员们的实际收入，从明面上来看，应该是下降了。雍正元年，山东巡抚黄炳就向皇帝报告说自己一年收的陋规是十一万两，改革后山东巡抚的“养廉银”只有一万五千两，缩水百分之八十多。 当然，这只是理论上。 没有证据表明，有了“养廉银”后，官员们就不收陋规了，或者说，他们的实际收入就真的下降了。我们有理由相信，在短期内，这确实起到了鼓励清廉风气、降低老百姓负担的效果。但它跟历史上所有的反腐败制度一样，随着时间的推移，很快失效。 在“火耗归公”和“养廉银”制度实施后三年，山东省官员被告发还在继续收陋规。雍正下令把山东巡抚黄炳革职，并让他的亲信大臣田文镜去审理此案。田文镜审查发现：山东全省依然陋规盛行，是普遍现象而不是个人违规，不过把火耗改了个名字，叫杂费。比例倒是降低了，只有百分之三，一千两银子加收三十两。 最晚到乾隆中后期，也就是改革之后三四十年，就可以非常确定，官场风气已经完全恢复到雍正改革以前的状态，甚至更糟。“养廉银”制度在清朝被永久保留了下来，大家拿着高额的工资，继续该贪污贪污、该腐败腐败。这跟宋朝的时候给官员发高工资并未能有效遏制腐败是一样的。 还有就是，养廉银只限于地方主官，具体包括总督、巡抚、布政使、按察使、学正、道员、知府、知州、同知、通判和县令[4]，其它的政府职位就没有养廉银。具体办事儿的低级官吏收入水平保持不变，依旧没法养家糊口，所以该怎么收黑钱还继续干，养廉银对他们没有影响。京城的官员没有养廉银，雍正给他们发双俸，也就是工资加倍，跟养廉银比起来差远了，京官主要收入来自地方官员送礼的陋习也没有改变。雍正的“高薪养廉”，只在重要节点上改善了一些问题，未能深入和涉及全局。 很显然，官僚体系的腐化问题不是依靠高薪可以解决的，严刑峻法依旧必不可少。雍正在清查亏空的时候喜欢抄家，但对于非亏空的贪腐问题，抓的并不太严。从现存史料来看，雍正年间真正因为贪污而被从重治罪的官员很少，主要还是以罚款为主，交不够罚款的再抄家革职就到头了。跟康熙相比，雍正对贪腐行为的打击无非就是罚更多的款、抄更多的家、撤换更多的官员。[5]尤其是在雍正三年，制定了“退赃减刑”的政策，贪污行为只要把赃款全部退回来的，就可以减刑一等。由于可以查实的贪污款往往只占实际贪污数额的一小部分，这让官员们的贪腐风险得以大大降低。 火耗归公后继续收陋规的黄炳及其下属并没有受到更严厉的处罚。雍正阅读了田文镜的报告后，通令全国，严禁这种行为，警告如果再发生，一定会把违反的人“置之重典”——也就是“下不为例”的意思。 从后面的情况看，并没有人因此而被“重典”。一次圣旨警告就解决问题的可能性不大，应该还是雍正一再手软的缘故。这就跟底层造反出生的朱元璋差的有点远。 当然，罚款、革职、抄家的威慑力也不小，雍正的改革对于提高官僚队伍的整体廉洁程度和办事效率，仍然发挥了很大的积极作用。拿他跟朱元璋比，那是很高的标准，跟一般的中兴雄主比起来，还是可以的，起码比王安石和张居正强多了。毕竟他是皇帝，而且是清朝的皇帝，宋朝明朝的皇帝和宰相加一块儿也没他权力大。 除了整顿吏治以外，雍正还把治理的范围扩大到整个绅衿阶层。对危害老百姓的势力，他认为有四个：贪官、劣绅、土豪、强盗，“此等之人，不能化导惩戒，百姓不获安生。”土豪和强盗都是犯罪分子，用酷吏收拾就可以了。对绅衿阶层就要麻烦一点，整顿措施主要围绕税赋公平来展开。 对士绅们滥用免税特权的陋习，雍正宣布革除一切“儒户”、“宦户”，差役的减免严格的只限于获得生员（科举秀才以上、国子监监生等具有做官资格的人）和官员本人，其家人亲戚一律不得减免。对之前以各种借口拖欠的钱粮，严加追缴，光一个苏州府就关了一千多人。之前拖欠的，一般的分十年补上。再有拖欠的，有功名的革去功名，超过八十两的，就要抓起来坐牢了。 影响更深远的改革则是“摊丁入亩”，也就是把丁税（人头税）并入土地税，不再按照人口户数收税，只对土地征税。这样，土地多的人就要多缴税，而没有土地的人就可以不交税，这也加重了绅衿的负担，降低了普通农民的税负。 “摊丁入亩”在中国税制改革的历史是一个标志性的事件。不过意义也不宜过分夸大。 这个改革的起因是康熙晚年停止新收人头税，也就是所谓“滋生人丁，永不加赋”。有些人为了夸大康熙的功绩，把“滋生人丁”四个字给删了，说他“永不加赋”。其实康熙只是不增加人头税的意思，不是永远不增加任何税赋。要说“永不加赋”，朱元璋才是真正的“永不加赋”，他宣布 3200 万石大米的收入足够政府一切开支，此后永远不再增加政府收入。此后两百多年，明朝政府的经常性收入从此就一直固定在这个数量上，只有在战争期间才会临时加派军费。万历崇祯时期的“辽饷”、“练饷”等加派，也是按照土地来分摊的，是农业税而不是人头税。 雍正的“摊丁入亩”，是在人头税总额已经固定死的情况下，把它平均分摊到土地上。就算没有雍正的改革，人头税也不会随着人口的增加而增加了。它一次性的改变了中央财政的分摊方式，促进了税负公平，而长远影响则很小，并没有产生出来一种相比明朝和康熙时期具有革命意义的新税收体制。它对统计数据的影响倒是很直观：人口统计数量迅速翻倍。明末和清朝中期基本都是四亿人口加十多亿亩土地，但官方统计数据明末是一亿人口加十二亿亩土地——人少地多；而清朝中后期则是四亿人口加八点五亿亩土地——人多地少。“摊丁入亩”让人口数量变得真实，土地数量则在清朝长期保持不变。看来士绅们很快就学会了通过隐瞒土地数量的方式来逃避税收和转移税负。这也就是所谓的“上有政策，下有对策”。 雍正在“摊丁入亩”之后还试图再搞一次全国土地大清查，并于雍正五年开始在四川试点。但遭到了士绅豪强的激烈反抗，垫江、万县等多地出现聚众反抗清丈的情况，雍正七年，准格尔汗国与清军爆发了新一轮战争，为拉拢士绅阶层，试点方案没有继续推广至全国。“雍正革新”也就跟着结束，实际上只持续了七年。 “摊丁入亩”之初，有督抚反对，说：今天把人头税并入土地税，将来肯定会再次开征人头税，而已经并入土地的人头税也不会再减掉，所以长远来看这种改革只会增加老百姓的负担。这跟“火耗归公”是一个道理：不准私征“火耗”以后，官员们就改收“杂费”，而且已经归公的火耗还要继续收。对此，明末清初的学者黄宗羲就总结过一个“黄宗羲定律”：每次税费改革都会把很多私派合并到正税，但过了一段时间之后，大家就会有意无意的忽略新的正税其实包含了之前的各种杂项收费，又会用各种名义开征新的私派杂费，这样反而会增加人民的税收负担。 ——从这个角度看，不管是朱元璋的“永不加赋”还是雍正的“摊丁入亩”，过了一段时间之后都会失去作用，是历史发展的必然。任何指望从税收制度上进行改革就能一劳永逸实现公平的思想都是虚幻的。税收改革的成果总会被统治集团的腐败堕落和财富精英的巧妙规避所消耗。所以，治吏永远比治税更重要。治财是标，治人是本。税制是这样，其它法律制度也是一样。法是死的，人是活的，指望搞一个完善的法律出来，就可以一劳永逸是不现实的。《荀子》所说的“有治人，无治法”就是这个意思。 不过，只要改革措施正确，短期内总会解决些问题。雍正“吏治+税制”的综合改革，提高了官僚体系的行政效率，在总体上不增加老百姓负担的情况下，大幅度的改善了国库收入，基本上解决了大规模财政亏空、钱粮拖欠的现象。康熙去世的时候国库只有八百万两银子，雍正上任第一年就给整到了一千七百万两，雍正五年则达到了五千万两。地方上也钱粮充足。为后来乾隆在西北地区大规模用兵、最终消灭准格尔汗国，打下了坚实的基础。 [1]内阁是朱棣设的，主要原因就是无法跟他爹一样每天拼命批奏折 [2]其实崇祯更拼，不过他是亡国之君，工作量是刀架在脖子上逼出来的，绩效也很差，就不列入劳模评选范围了 [3]《雍正朝起居注》，三年七月十八条。 [4]后来乾隆仿照“火耗”改养廉银的办法，将军队“吃空饷”的陋规改为养廉银，范围限于武将主官。 [5]在著名历史小说《雍正王朝》一书中，作者二月河为了突出雍正铁腕反腐败，给他安了不少杀贪官的桥段，基本都是虚构。比如书中说首辅张廷玉的弟弟张廷璐因为泄露考题而被腰斩，其实张廷璐只是卷入监生罢考案被撤职，没过多久又官复原职，在雍正年间一直当官当得稳稳的，病死于乾隆六年。山西亏空案杀巡抚诺敏则完全子虚乌有。诺敏在康熙年间就去世了，当时的山西巡抚叫诺岷，负责在山西追查亏空，是他查别人的亏空而不是自己被查。诺岷在巡抚任上没有被处罚过。后来因病申请退休，雍正没有批准，只让他回老家休养。休养期间，被人弹劾，说：多年前，康熙皇九子胤禟的手下李大成殴打百姓，诺岷负责审理，故意袒护李大成。诺岷因此被免职，后于雍正十二年病故。我也一直不赞成读所谓的“历史小说”或历史影视剧，因为作者经常会在关键之处虚构瞎编，把读者搞迷糊。喜欢历史又喜欢小说的读者，可以读那种纯架空纯虚构的真小说，以及严肃认真的非小说，尽量远离那种把历史和虚构含糊的混到一起的东西。 |
E_mail: redchinacn@gmail.com
2010-2011http://redchinacn.net
