（四）人均口粮不足对于计划管理体制的影响 人均口粮不足对于计划管理体制的影响是深远的，这个方面虽然没有规定全部计划经济的管理框架，但是，却规定了计划经济必不可少的那些内容，主要体现在三个重要方面：第一，多数耕地必须优先用于生产粮食，因此农业的产业结构在达到温饱线之前是难于调整的，经济作物的增产缺乏可靠的基础，轻工业投资规模不能超过较低的原料供给水平；第二，由于多数工农业人口都相对穷困，他们收入增加时会“自动”选择优先增加食品消费，导致食品市场上长期存在有效需求大于总供给的态势，逼迫政府选择一种有效压低恩格尔系数的政策：让工人、农民在收入增加时“非自愿”地选择食品之外的支出项目，这其实就是统购统销政策的实质，这个政策一直要执行到粮食总产量足够全国人口吃饱之后才具备取消的条件，这个时候才会出现食品细分市场的均衡；第三，与食品市场的不均衡相关，地方政府和企业扩张投资或者工资基金对于食品市场的冲击具有较高的敏感性，这导致1958年和1969年两次“权力下放”之后都发生权力上收，使得中央政府和地方政府、政府和企业之间的关系和权力配置也受到根本性的影响。 人地关系对计划经济时代有着巨大影响，人均耕地过少，导致几百年来粮食总产量低于温饱线水平。中国大概在1770年前后，人口超过农业时代的适度人口2.5亿，根据吴慧对于亩产量和人均粮食的研究成果，从乾隆十八年人均粮食1100多斤，下降到道光十三年的530多斤。此后人均粮食还继续跟着人均耕地面积持续下降，人均口粮的下降趋势一直持续到1949年前后的208公斤左右，这是历史最低点。此后开始逆转和上升，在1980 年前后接近温饱线——人均350公斤的水平。从粮食单产看，1949年全国粮食总产量为1.13亿吨，1999年达到5.08亿吨，50年间共增加3.5倍。1949年到1999年的粮食播种面积仅增加3%，而同期每公顷产出则由1029公斤提高到4493公斤，增长3.37倍。粮食产量的增加，主要是由于单位面积产量提高。与此同时，粮食作物占总播种面积的比重逐步下降，1949年粮食占89%，1978年为80%，1990年为77%，1999年为73%。人均350公斤是一条非常重要的“温饱线”，如果没有达到350公斤，耕地就必须优先用于生产粮食，农业就无法突破“以粮为纲”的低级产品结构。在人均口粮达到温饱线之前，经济作物的大幅度增产所需要的耕地面积是“腾不出来”的，轻工业的发展就没有原料基础。 对于粮食单产上升的原因，从微观案例看得更清晰。费孝通写了《江村经济》，使开弦弓村在全球学术界中都有很高的地位。1956年澳大利亚人类学家葛迪斯访问时，该村亩产已经上升了惊人的60%。葛迪斯对这个增长有一个分析，他说： 开弦弓农户收入的增加显然不低于60%。在短期内取得这样的成就是惊人的。有理由认为只有合作制才能得到这样的成功。在技术方面的原因，主要是使用畜力、机械灌溉、改善施肥等，凡此一切都不是个体农民力所能及的。在组织方面的原因，则是有计划、有区别地利用种植面积，有计划地调度劳动力，这些都只有在合作制下才有可能。 在葛迪斯分析的反面，我讲一个小故事。今年我老家那村子修了一条路，大概1.2公里，村民有200多人，一共要出22万块钱。我相信，对全国所有产粮区的农村来说，修路都是最大的单笔投资。这条路对农民确实有点用，但是对于农民的生产和生活改善最为迫切的那些需要来说，作用非常有限。比如说，我们村子有两百多亩水田，如果修一条机耕路到每块田边，可能花三五万块钱就够了，但这个改善生产条件的重要决策从来没有被人提起过，不用说经过讨论通过了。似乎可以做一个假设：如果农村没有一个必要的基层合作组织，那么，合理的生产性投资决策就永远做不出来。我们那个村子离白莲河东干渠不到1公里，如果把支渠清理一下，就可以引水灌田，大概20个工日就可以修通，按农村的工价标准，1500块钱就可以雇人修好渠道，但1500块钱就是没人愿意出，在家务农的劳动力也没有人愿意干。2009年出台水利新政，由财政出钱，用挖土机把干渠全部挖了一遍，每年都有水来，但从干渠到我们生产队的支渠就是通不了，花了很多钱的德政，在我老家的村子硬是没有效果。这个对比很强烈，上级政府有足够的行为能力，却没有村庄农民最低限度的配合，村庄中间也不是没有钱没有人，但是缺乏必要的组织中介，人力物力无法顺利地“转化为生产性投资”，结果使得政策效果大打折扣。 开弦弓村的亩产量60年代中期就到了1000斤左右，这在全国都是非常领先的，因为地处长江三角洲，地方工业非常发达，先一步获得了较为充裕的化肥投入。我们看一下这个村子的劳动日价格，非常有意思（见下表）。费孝通的解释是，由于人口增加，男孩女孩长大了以后成了劳动力，非要参加生产队劳动不可，不让参加都不行，但亩产量已经接近“临界点”，处于波动状态，因劳动力增加带来劳动日数量越来越多，结果劳动日的单价从0.71元下降到0.48 元。但村子的人均水平没下降，也没有上升，而是处于波动状态。 在全国农村中间，亩产量上升不是同步的，大体上南方水稻产区快于北方小麦玉米产区，到了70年代后期，中部省区的产量也接近费孝通所说的临界产量了，而北方的小麦玉米产区达到临界产量最晚，大体上是在90年代早期。此后的发展是农民外出打工数量逐年增加，南方水稻产区的复种指数下降，下降的粮食总量由北方地区的上升数量弥补，三十年之后全国粮食总产量中间水稻的地位下降，小麦和玉米的地位上升。 人均口粮的不足，不仅直接影响了轻工业和重工业投资的分配，而且显著地影响了计划经济时代的其他方面。因为，要保持一个较大规模的工业和城市人口，就需要增加城市对粮食和其他农副产品的需求量，而土改之后农民免除了地租和高利贷剥削之后，恰好获得了“增加消费”的机会，在产出没有大幅度上升的情况下，农民收入增加以及由此增加对粮食的消费，构成对城市供应的威胁。这是统购统销政策的决策基础。在城市的市场上，问题也是一样的，由于很多人参加工作拿到了工资，也率先要求增加食品的消费，而这个细分市场上的有效供给是严重不足的。 有一个统计学家叫恩格尔，他提出过一个恩格尔定律，比较穷困的人口的大部分收入是用于购买食物的，比如说要用百分之六七十。这就是说，人均口粮不足只是问题的一个方面，问题的另外一个方面是“有效需求”的上升，包括土改后农民消费能力上升和城市工资总额的扩大，无论是城市还是农村，这两个数量庞大的群体都处于穷困状态，他们收入增加后要率先用于食品消费，结果，食品市场上长期存在着与工人、农民收入上升而扩大的“有效需求”，在农副产品增幅有限的情况下，有效需求长期大于总供给。为了求得供求平衡，政府不得不出台政策硬性把恩格尔系数压低，这个政策对农村是“统购”，对城市是搞票证供应“统销”，目的都是强行压低农民和市民的食品消费量。这个统购统销政策能够顺利实施，在很大程度上与基层政权的执行力提升有关，否则政府很难与几亿人口发生直接的联系。在一定程度上，可以说，人均口粮不足确实不能够规定计划经济的全部内容，但是，它规定了计划经济中间哪些内容是必不可少的，用行政手段干预“食品市场上有效需求长期大于总供给”实现按人头配给的方法，客观上压低恩格尔系数，就是这样一个必不可少的内容。 在中央和地方、政府和企业的关系上，也一样存在着人均口粮不足的深刻影响。招募工人的数量如果过大，就必然要增加工资基金总额，必须扩大对农民的征购。1952～1957年城市人口净增加2100万，而从1957年到1960年底，城市人口又急剧上升了3174万，结果与农民的口粮需要发生尖锐的矛盾。在这个现实情况下，1958年下放给地方政府和企业的权力开始上收，上收权力就是从压缩城市和工业人口、工资基金开始的： 从一九六一年起，以极大的力量抓了精减职工和减少城镇人口的工作。……到一九六三年七月，精减任务基本完成。在这两年半的时间里，全国共减少职工1887万人。全国全民所有制单位职工人数，从一九六○年末的5043.8万人，减为3183万人；全国城镇人口，从一九六一年一月到一九六三年六月，总共减少2600万人。全国全民所有制单位职工工资总额，一九六○年是263亿元，一九六二年降低到214亿元，减少49亿元。 与此同时，再一次在中央和地方、政府和企业之间划分权力，管制更为严厉： 从一九六一年秋开始，把前三年下放过多的基本建设计划管理权限陆续收归中央。……与此同时，物资管理也加强了集中统一，上收一部分物资管理权。国家统配和部管物资种类由一九五九年的132种增加到一九六一年的503种，一九六四年达到592种，高于“一五”计划时期的集中程度。国家和主管部门不仅要管一、二类物资，还要管一部分三类物资。 结果是企业和地方政权的权力比1958年之前更小，而在刘少奇等主张强化中央政府级别预算权力和计划权力的人士中间，有一个共识，认定地方政府和企业不会善用给他们的权力，而且逮住机会就大搞投资扩张，所以，权力必须上收到中央政府手里。与三年困难时期粮食供应极端困难相一致，全国各省区之间的粮食和其他物资调度发生困难，周总理不得不亲自出面主持省级粮食调度的谈判，由于谈判不容易达成一致，所以，只好把一次谈判达成的协议就长期化了，而不管协议内容合理与否，此后接近二十年的时间里省际粮食调度指标就是这次总理亲自与各省委谈判的结果。在一定程度上，谈判成本过高，在很大程度上损害了计划经济条件下的灵活性。 “文革”批判了刘少奇的“条条专政”之后，实现了计划权力的下放，部分逆转了1961～1963年刘少奇和陈云“退够”时期确立的中央地方权力划分格局，结果再次导致投资扩张问题： 一九七一年底，全民所有制职工突破5000万人（实际达到5318万人），工资支出突破300亿元（实际达到302亿元），粮食销量突破800亿斤（实际达到855亿斤）。周恩来指出，要注意狠抓这个问题，否则就会犯错误。可是，当时由于“四人帮”干扰破坏，“三个突破”问题不但没有解决，而且在一九七二年还有所发展。到一九七二年底，全民所有制职工人数增加到5610万人，工资支出增加到340亿元，粮食销量增加到927亿斤。为解决粮食销量问题，这一年除增加进口粮外，还挖了国家粮食库存。 这在很大程度上显示出食品供给问题带有全国性，也需要进行全国层次的平衡。换言之，这个权力需要掌握在国务院总理的手上，在人均口粮突破之前，地方和企业招募工人数量过大，对于脆弱的食品市场造成了难以承受的冲击，特别是考虑到无论是什么人掌权都会产生“投资饥渴症”的问题，所以，保持中央政府或者计划部门对于地方扩张意愿的有效干预，似乎也是必要的。看起来，权力下放要与地方和企业的自我约束联系起来，否则就会引发国务院层次的“必要干预”。至于说周总理的干预没有能够一次到位，这个帐似乎不宜记到“四人帮”的“干扰破坏”头上，调整和压缩的困难不是来自于某种指导思想，而是源于官员的政绩饥渴症和投资饥渴症，这与官员的职业利益联系在一起，也是一个结构性的难题。 1978年华国锋发起“洋跃进”，这一次的投资扩张是与巨额的引进项目有关系的，结果也引起投资膨胀问题。 （1979～1980年）两年财政赤字共达298.1亿元，这在历史上是没有过的。由于财政赤字大量增加了，向银行的透支多了，银行两年增发了130亿元的票子，而商品供应未能相应增长，这就不得不引起许多商品价格上涨。一九八○年全年平均零售物价同上年比较，上涨6%左右，其中副食品上涨13.8%。 陈云等人一方面扩大粮食和化肥进口，一方面压缩全民所有制企业的投资，但是效果不好。不过，与前两次相比，这一次引发的问题没有那么急迫，原因也在于食品市场的供求已经接近于平衡状态，加上进口粮食和化肥的力度很大，这一次投资膨胀的后果被物价上涨给“充分吸收”了，没有造成很大的震荡和持续的后果。 刚才徐教授提到70年代的粮食进口，确实在国内粮食连续增产的年份，进口粮食的政策力度还非常大，此外还大量进口化肥。化肥进口在70年代前期和中期，都是五六百万吨的样子，到分田以后暴增到1000万吨左右，粮食进口数量也在1979年暴增到1000万吨。很有意思的是，周总理先进口粮食，华国锋上台也迅速把粮食进口量翻了一番，1979年也采取同样的政策，不过政策的力度更是节节放大，看起来，在这个方面有着大家难得的共识。这两项进口政策的效果，都在于提前达到全国性的粮食温饱线。从今天事后的分析看，70年代大量进口化肥和粮食，把实现温饱线的时间缩短了两年左右，也就是说，轻工业原料（经济作物）的增产时间相应地提前了两年时间。 80年代，除了原先财政投资这个主渠道之外，也已经开通了“预算外投资”（或者称为“自筹投资”）的新渠道，不久银行信贷又成为另一个“投资渠道”，很快，外资进入中国也成为难于用行政进行调控的投资渠道。短期的后果是，轻工业投资的大幅度膨胀成为一个中央政府无法应付的问题，而与轻工业配套所亟需的能源交通项目却无人置问。到了1983年，积累下来的问题实在太严重，由此出来的新政策是对投资项目征收基金和建筑税，试图用税收杠杆加以调节： 一九八二年十二月国务院颁发了《国家能源交通重点建设基金征集办法》。《办法》规定从预算外资金中（地方财政的农牧业税收附加、林业部门的育林基金、中小学校学杂费、企业大修理基金、油田维护费等五项基金除外），按当年收入的10%（一九八三年八月调整为15%），上交中央财政，集中用于能源、交通建设。 一九八三年九月国务院颁发了建筑税征收暂行办法，规定使用国家预算外资金、地方机动财力、企业事业单位留用的自有资金、银行贷款以及其他自筹资金进行固定资产投资的，要缴纳建筑税，税率10%。 这两根税收杠杆都没有取得效果，此后，投资膨胀就成了没有笼头的野马狂奔到今天，形成一个人类经济史上前所未有的奇观：以支出法计算的GDP数字中间投资比重超过60%。 换句话说，在人均口粮满足之后，市场的震荡不具有从前那种政治风险，变成可以承受的小问题了，此后，就再也没有出台过有效的投资调节政策了。与此相反，由于实际上确立了地方官员升迁与GDP增长率挂钩的潜规则，各地政府对于招商引资的热情持续高涨，为了吸引投资，中央即使出台压缩投资的措施，在执行环节也不可能得到重视，最为明显的就是劳工保护政策和环保政策都在地方官员的反对之列，借以压低资本运营成本，增加本地对资本的吸引力。也就是说，地方政府普遍发现需要把自己掌握的政策执行权作为吸引商业投资的交易筹码，政策执行过程中间的极度“亲资本”方式能够部分地解释中国今天持续的投资膨胀问题，降低了资本需要承担的各种成本，显然就有利于扩张投资的可能性边界。 （责任编辑 玉表） |
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