中国梦之城镇化现实分析篇： 予与取的担忧：人的城镇化与农用地的非农化 ------基于成都市三农现状的实证分析 作者：食草动物 从古至今，农业是国民经济的基础，是民生之本。而对农业最重要的生产要素和劳动对象---农用地，其管理与改革方面的文献典籍浩如烟海，实质想达到的治政目标就是“人无废业、田无旷耕”、“人我之养毕足”。 时光流转，今年起中国共产党和新一届政府明确提出，以新型城镇化带动社会和经济的发展，这是释放农业生产力、调整城乡关系的重大决策。“农民工如何转变为市民”、“谁来种田”、“现代农业如何发展”的问题，既是城镇化需要解决的问题，也是当前三农问题关注的核心。目前，在主流媒体上爆光率颇高的精英们，公开或隐晦地吹捧土地私有化，主张土地在城乡间自由流动，在发挥市场配置资源的基础性作用和缩小城乡收入差距的口号下，用土地经营权的让渡吸引资本下乡，以图短期内变现农村产权资源，从而“解决”三农问题。也有专家持农户以承包地为股权的方式参与公司规模经营的观点，但农户的小股东权益如何保护语焉不详。凡此种种，如何保持清醒的头脑在纷纭的私有化呼声中去伪存真？如何认识新型城镇化的方向与主导力量？ 有鉴于城镇化方式事关“粮食安全”和社会稳定，对每一个生于兹、长于兹的中国人都有深远影响，不能不慎重地当起“自干五”独立思考以尽社会责任。而立足于社会实践，寻找一条能结合国家、民族与个人两方面利益的城镇化道路，既符合国情又切合人本身发展需要的三农政策，这是信仰共产主义者孜孜以求的理想。笔者认为在相同的政治与经济体制下，任何城镇化个例都不会是孤例，所以不惮冒着“盲人摸象”的责难，陈述主要以成都为主的城镇化事实，以待擅于归纳者裁择。 改革开放以来城镇化的进程 城镇化并非陌生。改革开放以来，分田到户打破了人民公社的农业政策，“国际工厂”的工业化在上世纪90年代让大量农民开始离乡离土到异地打工。以非农就业人口来估算城镇化率，则2011年城镇化率已达60%①。随着城市的扩张、道路的兴建以及经济开发区和房地产的崛起，2003年左右成都市近郊农村部分农用地的用途开始显性改变。尽管农业生产受到影响，但城市生活变得更便捷、更具品质。而社会资本下乡流转土地搞乡村旅游、批发市场和规模种植在2006年左右开始。以后城镇化的方式不断创新。2007年，成都市被正式批准设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2008年部分区县就开始启动农村产权制度改革，在“还权赋能”的口号下推动农村产权的确权颁证工作，明确提出要实现农村土地资源的资本化。目前，确权颁证工作已全面完成，为“产权明晰、流转顺利”奠定了基础，也是“多予、少取、放活”的一个注脚。 在如何运用农村产权确权颁证的成果方面，成都在守住耕地红线的前提下提出实行城乡土地增减挂钩，实现农用地在全成都市范围的用地性质的置换。在这个过程中，各类农村土地整理专业合作社纷纷成立，成为农村土地综合整治项目（农村集中居住区建设-宅基地连片复耕）的贷款主体。 地方政府、开发商与近郊拆迁农民在土地整理过程中实现了利益均沾。地方政府因为开辟出新的耕地从而置换了用地指标，开发商有贷款支持当然有了新的建设项目，而近郊农民几乎是以100%的通过率赞成拆并宅基地、建设新的农房集中居住区，因为改善了居住环境、获得土地赔偿。根据对2个新建成不久的农村集中居住区的调查，居民满意度高达80%，有58%的居民拥有2套以上的住房，财产性收入明显增加，普遍认为“过去干农活好恼火哦”，现在终于“松活了”。 用这种土地增减挂钩方式推进城镇化，阻力不大、收效明显。即随着复耕土地的增加，其他区位优势明显的良田被置换成城市建设用地而圈占，变成比农业收益更大的房地产和商务圈。这种城镇化方式非成都个例，在全国范围内不同地区推行。 当前值得关注的是，看似各方都满意的土地增减挂钩方案，在无切身利益的、保有良知的城乡居民看来，却存在隐患：即全国如果都这么干，那么耕地红线名义上守住，但实际上可能守不住。因为在已经硬化的宅基地上实现的土地复垦，数年内难以达到耕作粮食作物的土质要求。事实上所了解的复垦土地多用来种植特定对象的经济作物。对此，特别需要理论研究者和农业专家去科学地论证其中的风险。 此外，早期失地农民的分化和返贫状况也值得关注。有报道称失地农民返贫的原因是因为沉迷赌博或不当消费，但概括为返贫的普遍原因是不适当的。据对某镇早期建成的集中居住区的了解，土地赔偿款因为通胀、子女教育或就业、建房、疾病等多种原因消耗，集中居住区地理位置与环境不佳，空余的房子难以招租，只能靠外出打工维持基本生活，绝大多数失地农民仍处于贫困状况中。对于企业招工难的看法，这些失地农民显然另有解释：所谓每月3、4千元工资招不到人肯定是骗人的，只有极少数有技术的人挣得到，实际工资只有1-2千元，除去通信费和交通费，只够生活。笔者看到周围小贩们销售的低劣商品，也印证了此处居民普遍的收入水平低下。因此，有一种担忧产生了：更多的农村劳动力该转向哪里？城市中哪个产业能承载农民体面劳动与生活的梦想？这是一个大大的问号。 当前农业生产经营主体的现状与利弊分析 受多种因素影响，小农剩余仅够简单再生产，农村空心化的现象受到社会关注。针对三农问题，十七届三中全会允许农村居民向个人或公司流转土地②，国内不少地方政府对土地流转都给予财政补贴，鼓励土地向业主集中，因此在农村从事农业生产的经营主体呈现多元化现象。 （一）各类非农经营业主。受《成都市关于鼓励非农资金投资农业领域的若干意见》（成府发【2010】23号）文的激励，社会资金下乡的积极性普遍提高。由于纯农业自然风险高、农产品价格波动大，而规模经营并不能有效证明可提高土地产出，财富效应不明显，因此，受土地利用比较收益的影响，这类经营主体很少投向纯农业，而是越来越集中地投入到休闲观光农业中。即追逐农业之末---游业。如，温江区万春镇种植花木达3.8万亩，占耕地面积的90%以上，主要是外地企业主和种养大户流转土地规模种植。再如，双流县占地1600亩的“玫瑰园”项目等。 （二）农业产业化龙头企业。龙头企业一般采取“公司+农户+基地”的方式开展订单农业，然后进行农产品的加工、流通。由于具备资金实力和市场营销能力，在带动农民增收方面普遍被当地政府寄予厚望，不仅给予税收优惠，还是各项惠农补贴（如价调基金）的主要受益者。龙头企业是承接农村土地流转的重要力量，或用于农作物生产基地，或用于各类农业园区的开发建设。从实践上看，有龙头企业发挥了带动农民增收的实例，但更多的是追求利润最大化，赚取进销差价决定了与农民之间利益并不统一。 以上两种经营主体，不论是采用租赁还是联营、入股方式来流转、集中土地，都难以与土地流转发包方、出让方的利益联结起来。这是因为以租赁方式流转土地的，业主或龙头企业除支付租金外，其经营活动与收益分配均和土地出让方、发包方无关。而采用以地联营、入股的，土地发包方只能争取到参股分红权而无控股权，同样不能参与到业主经营决策中来，其利益联结仍然松散。即，非农投资业主和龙头企业作为理性市场参与者，其追求利润最大化的经营宗旨为农户所了解，这种资本性质难以在土地出让方和发包方之间建立信用。 同时，这两类经营主体在农村产权融资的试点中，希望用农村土地经营权③设定抵押贷款的呼声最高。现行《宪法》规定农村土地归集体所有，意味着贷款抵押合同效力的认可要尊重农村集体经济组织自治权。从程序上讲，农村土地经营权和集体建设用地使用权如设定贷款抵押，需要村民会议或村民委员会表决通过。因此，如何突破法律约束和农民的阻力，是所谓实现农村产权资本化的胶着点。 还需要关注的是，这两类经营主体流转土地不排除动机不纯的目的。有个别业主流转土地是寄希望于用地规划改变或下注于土地私有化的投机。但是，现行国家征地制度规定，农用地转为非农用途，只有将集体土地转为国有这唯一途径。为了保证粮食安全，我国实行严格的耕地保护制度。《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。因此，这类业主最欢迎某些经济学家关于土地在城乡间自由流动的观点，以此突破法律障碍。 （三）各类农业专业合作社。上世纪乡镇企业大片倒闭，令农村集体组织财产流失，运转困难。同时，自80年代开始成都市农业生产中几乎未保留集体经营的村或社的经验，因此对集体经济的现实地位和发展道路需要一个新的探索过程。当前农村兴起各类农民专业合作社，小农生产者均被网罗其中，其组织模式及利弊分析主要如下： 1、依托农业产业化龙头企业成立的农民专业合作社 这类专业合作社采取“公司+合作社+农户”的模式组织成立，旨在利用龙头企业的销售网络实现农业产业化，通过公司与农户的联结达到公司与农户的双赢。这种模式的农民专业合作社，其优点是依托龙头企业有农产品加工能力和稳定的销售预期，能够做到统购统销，实现生产的标准化、规模化。同时入社社员无需交纳会费，不改变家庭承包经营性质。缺点是完全依赖于龙头企业，社员的民主管理意识不强，农产品收购价格与质量标准受龙头企业控制，农民增收效果受龙头企业经营状况与道德水平左右。 2、依托种养殖大户成立的专业合作社 这类专业合作社主要依托种养殖大户的技术、种苗及市场带动周边农户增收致富。其特点如下：一是有高素质和强有力的领导人；二是农产品生产标准、销售价格统一；三是规模较小、覆盖面较低；四是以初级农产品生产、销售为主。 如某香菜合作社，以种养大户的名字命名，于2005年成立。该社制定了规范化的章程，社员自愿带田加入，合作社统一管理、统一购种、统一销售，并成立了营销组和技术指导组，督促社员按统一制定的技术规程进行种植。通过一年的运转，社员由原来的50户发展到274户，蔬菜种植面积达278亩，以香菜为主。在种养大户带领下，该社大力推广香菜新品种，统一由种养大户组织销售并谈判销售价格。如价格低于预期，则宁肯烂在田里也不愿低价销售，其损失部分由种养大户承担。由于销售方式得当，合作社社员切实得到收益，参与积极性较高。 这类专业合作社存在的问题如下：一是有公心、有技术的种植大户可遇不可求，推广上有一定难度。二是合作社财务管理不规范,未统一核算收益和提取公积金。尽管香菜销售价格由种养大户视市场情况决定，但成员所种的香菜直接销给种养大户指定的中间商，并未与专业合作社产生交易行为，因此销售香菜的收益各归各家，并未统一到合作社进行核算。成员间香菜销售有前有后，价格随行就市不一致，获得的经济利益不同，削弱了合作社的互助性质。三是出于控制市场供给、保持较高销售价格的考虑，这类专业合作社不愿进一步扩大生产规模、加强横向联合。 3、依托村委会组建的专业合作社 这类专业合作社具有较强的“民办、民有、民管、民受益”的精神，主要特点如下：一是专业合作社真正居支配地位的是农民，民主管理意识较强；二是资金来源以农民自筹为主；三是发展情况参差不齐。 如，某万安果业合作社于2003年成立，有40多户农户自发组织成立，由村支部书记任社长。每一户交10元会费，统一种植黄金梨、血红李等水果，种植面积达400亩。由于该社与社会各界的联系不够广泛密切，加之经费短促，难以组织外出学习、考察或联系业务，因此该合作社既不能赊帐或低价购买果苗、防治虫害，又缺乏较强的价格谈判能力，不能实现统一对外销售。结果仍是社员单打独斗销售农产品，完全没有发挥合作社的组织化功能。次年，无一个社员交纳会费，该合作社已名存实亡。 再如，某无公害蔬菜产业合作社。该社采取“党支部+合作社+基地+农户”的模式成立，于2003年成立。该社吸收了55户村民入股，入股资金达50万元，租用本社社员及本村土地达400亩，租金价格800元/亩。该社运作规范，民主选举了社长，组建了理事会，完善了财务管理制度，内部分工明确。社长主要负责对合作社的规划调控和服务保障，对蔬菜生产进行全程质量监控；理事会具体负责蔬菜产业发展计划，组织了专门的“无公害蔬菜市场调查组”，每2人结成一对调查搭档，考察市场需求，范围涉及全国几十个地市州，合作社根据市场需求调整种植结构，拓宽销售渠道。同时，理事会还为社员协调提供低息贷款、优良种子、平价农资等。合作社社员通过入股分红、土地租金、在合作社的打工收入等多种途径努力实现增收。但是，由于社会联系和销售渠道不够广泛，仍然难以解决种植项目选择难的问题，未真正摆脱“靠天吃饭”的困境。如，2006年该合作社根据当时的市场行情，种植了40亩西胡瓜，眼看丰收在望，进入10月菜价却出现猛跌，以至于上万斤瓜卖不出去而烂在田里，这给合作社带来了较大的经济损失。 但此类合作社也不乏亮点。某省级蔬菜合作社由老生产队长牵头成立，严格按传统统一标准选种肓种。由于土质肥厚、蔬菜品相好，加之道路发达、交通便利，成彭一带中间商纷纷主动上门订购。特别2011年以来，四通八达的道路打通、蔬菜价格上涨，户均年收入可达10万元以上，因此该村无一人在外打工、无一点田地荒置，全部在合作社务农。社员们纷纷表示，不愿耕地被占，也没有贷款需求。但存在的问题是该合作社不愿吸纳邻村农户加入，原因是自然条件有差异，担心邻村农产品质量拖累已具有名气的蔬菜品牌。 除了以上各类专业合作社，当然还有“挂羊头卖狗肉”的私营性质的合作社，以图“支农惠农政策”的好处；至于非生产经营性质的专业合作社，不在农业生产领域内讨论。 但综上所述，农村集体组织整体上承接土地流转的经济实力较弱，社员的民主管理意识不强。如果想作为现代农业的载体，还需要解决资金问题、干部问题。 三、初步小结 应该看到，三农问题在各地具有多样性和复杂性，但笔者倾向于在社会主义条件下，用集体专业合作社组织生产，或公平地用农民折地入股方式来以工带农，从而释放农业的生产力，实现共同富裕。而依赖资本的力量解决三农问题，只会制造更多的无产者和社会矛盾。同时，由政府来有序引导转移农村剩余劳动力，将城市中的新工人或新兴无产阶级问题合并，完善社会保障体系，才可能同时治理城乡之本。 至于发展集体经济所面临的资金与干部问题，也并非难以破解。社会高储蓄率为发展奠定了基础，向农村集体经济发债或面向社会募股都是可行之道。如果社会意识形态向公有制倾斜，有公心、有能力的干部就会应运产生。这也许是当前三农问题更迫切需要的“予”，需要更多的能指导实践的理论工具的支持。 最后，笔者认为城镇化进程是必然的，这是对群众要求改善农村生活与农业生产条件的呼应。但是主导城镇化的力量不应该是资本，这股私有化力量不会带来共同富裕。主导城镇化的的力量应是代表工农阶级利益的基层党组织和农村集体经济组织，这样才符合城镇化带给中国城乡居民的长期利益，成为改革真正的红利。 【注释】： ① 见国务院参事夏斌所著《中国经济改革亟待顶层设计》 ②见《关于推进农村改革发展若干问题的决定》 ③农村土地经营权，指通过承包、转包、出租、转让、入股等方式取得的一项农村产权 （责任编辑 玉表） |
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